Zdeněk Tůma, guvernér České národní banky
Právnická fakulta Univerzity Karlovy
Praha, 17. dubna 2008
Magnificence, spectabilis, honorabiles, dámy a pánové. Je pro mne velkou ctí, že mohu společně s ostatními řečníky zahájit mezinárodní konferenci na téma Nové jevy v právu na počátku 21. století, která se koná u příležitosti 660. výročí Univerzity Karlovy. Když jsem byl osloven, zda bych přijal toto pozvání, v prvním okamžiku jsem zaváhal, neboť jsem si nebyl jistý, co může říci ekonom a centrální bankéř na téma nových jevů v právu. Pak jsem si ale uvědomil, že sepětí mezi ekonomií a právem je velmi těsné a nijak nové. Není jistě náhoda, že první guvernéři naší centrální banky byli vzděláním právníci, ve skutečnosti až do 50. let minulého století. Byl to jak Alois Rašín, který sice nebyl guvernérem, neboť začátkem 20. let centrální banka ještě nezahájila svou činnost, ale byl z pozice ministra financí odpovědný za tzv. Bankovní úřad, který měl dočasně na starosti i otázky měnové; byl to ovšem i první guvernér Vilém Pospíšil, dále pak Karel Engliš, který byl ale také skvělým ekonomem a řada dalších.
Nejedná se však o shodu okolností, že by guvernéři byli vzděláním právníci. Musíme si uvědomit, že fungování ekonomiky je spojeno s určitými pravidly. Dobře to můžeme vidět například na konceptu soukromého vlastnictví. Ve své podstatě se jedná o ekonomický pojem či princip, bez něhož si dost dobře neumíme představit ekonomickou analýzu tržního hospodářství a jeho samotné fungování. Je ale na právu, aby vymezilo pravidla uplatnění principu soukromého vlastnictví, aby bylo vynutitelné a společností respektované. V praxi se jedná o komplex norem a soukromé vlastnictví se prolíná celým naším právním řádem počínaje Základní listinou práv a svobod.
Další příklad můžeme vzít přímo z fungování centrálních bank. V dnešní době jsou centrální banky vnímány především přes svůj primární úkol, a to zajištění cenové stability, jak konec konců v případě České národní banky přímo stanovuje Ústava. Centrální banky ale byly zakládány nejen jako reakce na opakované krize měny v podobě prudkého znehodnocení, ale také jako reakce na opakované bankovní krize. Vždy byly proto chápány i jako jakýsi strážce finanční stability a v současné době, kdy jsme svědky výrazných turbulencí na finančních trzích, je tato jejich role znovu akcentována. V případech některých centrálních bank, včetně České národní banky, je tento aspekt o to významnější, že jsou přímo odpovědné za dohled nad bankovním sektorem či celým finančním trhem. Není tedy pochyb o tom, že zakotvení principů fungování finančního trhu v právním řádu je pro centrální banky mimořádně významné.
Tato konference má být však zaměřena na nové jevy v právu. Dovolím si proto dát dva příklady aktuálních témat, kde se střetávají právo a ekonomie, právo a finanční trhy. Jak jsem již výše uvedl, velké poruchy na finančních trzích jsou vždy problémem pro fungování celé ekonomiky. Ekonomika se sice dokáže sama šokům vždy přizpůsobit a vyrovnat se s nimi, ale pokud šoky/turbulence přesáhnou určitou mez, státní autorita – vláda a/nebo zákonodárci – mají snahu zabránit nejtvrdším dopadům na ekonomiku, přinejmenším se snaží svým voličů ukázat, že s daným problémem hodlá něco dělat. Často to pak znamená zapojení peněz daňových poplatníků a je pak jen logické, že ten, kdo platí, chce mít vliv na pravidla, podle kterých se hraje. Krize tedy obvykle vede nejen k použití peněz daňových poplatníků, ale následně také k nové regulaci, k propracovanějším pravidlům pro fungování finančního trhu. Riziko v těchto případech je, že dojde k „přestřelení“, tedy že vláda ve snaze zabránit krizi v budoucnu příliš zpřísní regulaci. Je to podobné, jako když lékaři hledají očkování na určitý kmen chřipky, přitom příští chřipka přijde s největší pravděpodobností v jiné mutaci a vůči stávajícímu kmenu chřipky by již tělo bylo stejně imunní. Podobně lze argumentovat, že na daný a tedy již známý problém by si účastníci finančních trhů již daly pozor sami, zásadní otázka zní, odkud přijde příští rána a zda stávající pravidla budou postačující pro novou podobu krize. Jinak řečeno, autority – vlády, centrální banky či specializovaní regulátoři – regulují a dohlížejí finanční sektor již přes sto let, ale krizím jsme se přesto nevyhnuli.
Neříkám tím, že bychom měli rezignovat na stanovení pravidel pro fungování finančního trhu a jejich vymáhání. Každá regulace je ale zároveň zátěž pro finanční sektor, což se nakonec projeví i v nákladech promítnutých do ceny služeb. Je proto obtížné najít rozumnou rovnováhu mezi přijatelnou mírou regulace a sebedisciplinou finančních institucí. V posledních letech se intenzívně pracovalo na nových pravidlech regulace, tzv. Basle II, což představuje velmi obsáhlý soubor nových pravidel pro fungování bankovního sektoru. Jeho zavedení není přitom vůbec jednoduché a levné. Přitom ještě než jsme v plné míře stačili nová pravidla regulace implementovat, už začínají padat návrhy na jejich novelizaci, především pod vlivem nedávných turbulencí na finančních trzích. Vůbec to neznamená, že bychom se průběžně neměli dívat na adekvátnost stávajících norem, zároveň bychom ale měli usilovat o co nejlepší využití toho, co máme a nepustit ze zřetele, že časté a nákladné změny mohou být v konečném důsledku kontraproduktivní.
Dalším příkladem prolínání ekonomie a práva je velký soubor norem souvisejících s rozšiřováním Evropské unie, mám tím na mysli zejména aspekty týkající se ekonomické oblasti. Jedním z velmi diskutovaných témat jsou stanovená pravidla pro přistoupení k jednotné měně. V 90. letech minulého století byla stanovena poměrně jednoduchá pravidla, která měla za cíl minimalizovat riziko, že by se nový člen eurozóny stal černým pasažérem ve smyslu horší discipliny v oblasti hospodářské politiky. Taková země by pak mohla ohrozit kredibilitu systému jako celku. Potud je to jistě v pořádku. Otázka však zní, zda pravidla stanovená za určitých podmínek, v jisté době a při tehdy platném přístupu k měnové a fiskální politice mají platit navždy a zda se postupem doby nemohou dostat do rozporu se současnou znalostí „světa“. Z mého hlediska jako ekonoma by jistě stálo za zamyšlení například kritérium pro inflaci, které bylo stanoveno v době, kdy ještě neexistovalo euro a Evropská centrální banka a tudíž nebyla jasně definována cenová stabilita touto institucí. Z tohoto důvodu byla zcela legitimní varianta zvolit relativní měřítko pro inflaci, a to v podobě tří zemí s nejnižší inflací. Není mým záměrem na tomto místě detailně rozebírat ekonomické aspekty tohoto problému. Chci jen na tomto příkladu poukázat na skutečnost, že některé typy pravidel může být dobré v čase měnit, zároveň tak ale můžeme narazit na jiný – obecný – princip uplatňovaný v evropském kontextu, a tím mám na mysli stejné zacházení neboli „equal treatment“. Pokud bychom ve zmíněném případě kritérium inflace opravdu změnili, pro což existuje řada dobrých odborných argumentů, narušili bychom tím princip stejného zacházení, neboť nové a původní země eurozóny by se stali členy za jiných podmínek.
V oblasti evropské legislativy a jejím prolínání s národním právem je ovšem mnoho dalších ožehavých oblastí. Cesta integrace národní a evropské legislativy je a v nejbližší době jistě zůstane poměrně hrbolatá. Není pochyb o tom, že právě vývoj evropského práva přináší řadu výzev pro současné právo a věřím, že i tato konference přispěje k diskuzi v tomto směru.
Děkuji Vám za pozornost.