Mojmír Hampl, viceguvernér ČNB
Diskusní příspěvek na semináři Centra pro ekonomiku a politiku: Nová regulace finančních trhů – záchrana nebo zkáza?
Praha, 7. října 2009
Velmi děkuji za pozvání na dnešní seminář, který se věnuje otázce navýsost aktuální, totiž tomu, jak bude vypadat regulace finančního trhu a dohled nad ním po této krizi. Materie je to velmi rozsáhlá a proto se soustředím jen na jednu podmnožinu toho, o čem se nyní vedou mezinárodní diskuse. Budu komentovat nejžhavější současnost, tedy návrhy na nové uspořádání dohledu nad finančním trhem v Evropské unii a také myšlenkové podhoubí, ze kterých tyto návrhy vyrůstají.
Nejprve k onomu podhoubí. Když předseda Evropské komise José Manuel Barroso inicioval vznik dnes už proslulé pracovní skupiny vedené Francouzem Jacquesem de Larosiérem a dal jí za úkol, aby přinesla analýzu příčin krize a návrhy institucionálních změn v regulaci a dohledu do budoucna, očekával jsem napjatě, zda se naplní jeden můj apriorní předpoklad. Počítal jsem s tím, že výstupem této komise vzhledem k jejímu designovanému předsedovi a zadavateli nemůže být samozřejmě nic jiného, než následující odpověď na otázku, kde je problém: základním problémem finančního trhu v EU je, že je obecně málo regulován a hlavně, že je nedostatečně regulován a dohlížen na panevropské úrovni, na úrovni celé Evropské unie. Byl jsem rád, že mě uvedená skupina nezklamala a skutečně tuto odpověď doručila.
Velmi často se mi totiž zdá, když nyní sleduji evropské diskuse z profesionálních důvodů docela zblízka, že odpovědí skoro na každou otázku, na každý praktický problém, jehož řešení zadáte někomu v Evropské komisi je, že kořenem problému je buď nedostatečná regulace či nedostatečná evropská integrace, případně obojí.
Možná je tato odpověď někdy správná, to nechci soudit, ale snaha dodat zadavateli tuto předem očekávanou odpověď by podle mého názoru neměla upozadit kritickou analýzu problémů a otevřenou diskusi. A obávám se, že se to v Evropské unii alespoň v našich aktuálních diskusích o budoucím uspořádání regulace a dohledu nad finančními trhy příliš nedaří. Jen pro pořádek, na dalších řádcích rozlišuji regulaci (tedy namalování hřiště a tvorbu pravidel hry) a dohled (dohlížení nad tím, jak jsou pravidla hráči dodržována). To první má na starosti nejčastěji ministerstvo financí (tak je tomu i v České republice), to druhé pak dohledové autority (v České republice centrální banka, v jiných zemích EU je to většinou více separátních „sektorových“ dohledových institucí).
Tudíž základní myšlenka, která stojí za návrhem skupiny Jacquese de Larosiéra na vznik čtyř nových celoevropských dohledových institucí (Rada pro systémová riziko při Evropské centrální bance a tři evropské agentury pro dohled nad kapitálovým trhem, bankami a pojišťovnami, které vytvoří tzv. Evropský systém finančního dohledu) je prostá: pokud existují finanční instituce, které poskytují služby na území více států Evropské unie (nadnárodně, přeshraničně), musejí být též nadnárodně dohlíženy a regulovány. Já myslím, že to není úvaha přesná.
Co ukázala krize je spíše opak. Jak vtipně poznamenal guvernér Bank of England Marvyn King, finanční instituce jsou nadnárodní jen během života, ale národní, když umírají. Protože v Evropské unii neexistuje žádný evropský daňový poplatník, ale pouze národní fiskální suveréni, v krizi logicky každá země zachraňuje to, co je pro její národní finanční systém důležité. V krizi najednou „nadnárodní“ nemá ani v tak integrovaném celku jako je EU dominanci nad čistě „národním“. Konflikt mezi tímto národním a nadnárodním prvkem systému je pak zesílen systémem tzv. jednotného pasu, kdy je možné finanční služby bez omezení poskytovat v jakékoli zemi EU (či přesněji řečeno v jakékoli zemi Evropského hospodářského prostoru) na základě toho, že daná finanční instituce získala licenci v libovolném jednom státu této integrované zóny. To je onen koncept „branchingu“, neboli poboček, který funguje na docela jiných právních základech než systém dceřiných či mateřských společností finančních institucí, které jsou právnickou osobou dle národních právních řádů. Zjednodušeně řečeno, například přeshraniční pobočka banky pak má obdobné postavení jako pobočka České spořitelny v Hradci Králové vůči České spořitelně jako české právnické osobě.
Tento koncept „branchingu“ byl předmětem debat už před krizí, ale samozřejmě zejména praktická zkušenost krize ukázala, že tento koncept je funkční jen v dobrých časech, ale nikoli ve špatných. Národní daňoví poplatníci nakonec hradili prostředky národním střadatelům v nesolventních pobočkách islandských bank ve Velké Británii, Švýcarsku či Holandsku, přestože dle pravidel jednotného trhu a jednotné licence měly vklady vyplácet (nesolventní) islandské autority, u nichž byli klienti poboček islandských bank v EU fakticky pojištěni. Národní princip právě v tomto případě zcela vytlačil nadnárodní princip integrace. Čili krize naopak ukázala, že stávající model „nedopečené“ či „nedovařené“ integrace je problém, protože nemá dotaženo to podstatné, tedy otázku kdo platí komu ve špatných časech, na základě jakého klíče a za co přesně odpovídá. Je přitom paradoxní, že prakticky u žádných služeb zatím plná liberalizace poskytování služeb přeshraničně nenastala a i po (žádoucí) liberalizaci přeshraničního poskytování služeb, které by mělo nastat na konci letošního roku, mnoho národních „citlivých“ služeb nadále nebude liberalizováno (doprava, zdravotní služby apod.) U fiskálně citlivých finančních služeb naopak systém volného přeshraničního poskytování existuje. Začali jsme v EU s nedotaženou integrací ze špatného konce a také to má nedobré důsledky hned v první krizi.
To, že nyní zřejmě dojde k přesunu části národních kompetencí za dohled i regulaci na úroveň celé EU, to ovšem výše uvedený problém neřeší, naopak ho prohlubuje. A to proto, že se ještě více vzdálí ten, kdo má konečnou odpovědnost a kdo zaplatí účet, tedy národní autorita a národní daňový poplatník od toho, kdo bude zejména v krizových situacích rozhodovat. Tím bude unijní autorita, za níž ovšem nejsou žádné peníze a konečná odpovědnost před národními střadateli. Ti půjdou v době krize demonstrovat před své národní autority.
Čili budoucím stavem světa může být, že národní autority mohou pykat už nikoli jen za své chyby (i to je bolestné a těžké), ale za cizí chyby, za rozhodnutí, na něž neměly žádný vliv. A pokud dopad dnešní krize na jednotlivé finanční systémy byl poměrně nerovnoměrný (například z 27 zemí EU 9 nemuselo přijímat žádná opatření ve svých finančních systémech), pak dopad příští krize už zřejmě bude rovnoměrnější v celé EU. Otázka je, zda právě toto je žádoucí.
To, co by bylo nutné dělat nyní, je naopak začít urychleně vytvářet zmíněný mechanismus sdílení nákladů. Teprve pak má smysl debatovat o přesunu kompetencí, nikoli naopak. Debatu o sdílení nákladů však de Larosiére zcela pomíjí. Je obtížná a politicky komplikovaná, ale nutná.
Za další spornou tezi uvedené zprávy de Larosiéra považuji tvrzení, že pro volný trh pro poskytování zboží nebo služeb je třeba nutně dosáhnout nadnárodního sjednocování technických pravidel či zvyklost. Nejsem si jist. Například pro volný evropský trh s automobily není nezbytně nutné, aby vozy ve Velké Británii měly volant na levé straně jako na zbytku kontinentu. Pro dramatické snížení obchodních bariér po celém světě a růstu mezinárodního obchodu v posledních dekádách nebylo nutné vytváření celosvětových dohledových a vynucovacích agentur a přesun národních kompetencí na takové agentury jako je automaticky předpokládáno u poskytování finančních služeb na trhu EU (Světová obchodní organizace takovou celosvětovou regulační institucí samozřejmě není).
Ale to není vše, co zpráva nevysvětluje, bere jako dané či co pomíjí. Zapomíná na řadu dalších důležitých věcí:
- například pomíjí vliv předkrizových evropských hospodářských politik a evropských makroekonomických nerovnováh na finančních stabilitu jednotlivých národních ekonomik
- nevěnuje se možným budoucím úlohám měnové politiky například při stabilizaci některých volatilních cen aktiv
- nevěnuje se tomu, jak by měly být konstruovány budoucí fiskální politiky, aby nezhoršovaly cyklické pohyby ekonomiky (před touto krizí fiskální politiky působily spíše procyklicky)
- neřeší problém obtížné koordinace dohledů a regulátorů na národní úrovni v jednotlivých zemích, což se ukázalo jako zcela zásadní problém v mnoha zemích.
- nedává žádná dobrá vodítka v otázkách předcházení problému morálního hazardu či ex-ante definování systémové významnosti finančních institucí a ani v dobré definici finanční stability (víme dobře ex-post, co je stabilita či nestabilita, obtížně ale umíme definovat finanční stabilitu ex- ante)
De Larosiére prostě s přesnou eurobyrokatickou intuicí pouze navrhuje nová byrokratická tělesa a toť prakticky vše. Myslím, že to je málo. K tomu navíc přidejte další „měkké“ faktory, které diskusi ovlivňují:
- „nesnesitelná lehkost“ tvorby některých evropských norem - někdy se mi zdá, že je snazší vytvořit regulaci něčeho na úrovni celé EU, než v ČR postavit pár kilometrů dálnice
- obrovský tlak na to, aby se pokud možno všechny tyto návrhy prosadily co nejdřív, rychle, bez zásadní diskuse
- snaha téměř každé pravidlo prosazovat nejen jako standard v EU, ale i jako světový, tedy snaha určovat tón světu a řídit svět, což je něco, co třeba v menších zemích nikdo necítí jako potřebu, ale na některých ambiciózních návrzích velkých zemí je toto velmi zřetelně cítit (říkám tomu osobně „francouzský mindrák“)
- a také to, že tvůrci nových pravidel jsou do značné míry ti, jejichž finanční systémy mají nejvíce potíží. Těžko bude kredibilním tvůrcem protipožárních předpisů ten, komu shořela největší část statku, když ostatním shořelo méně či nic
Při sečtení tohoto všeho všechno je zřejmé, proč se domnívám, že výstupy této zprávy a legislativní návrhy, které na jejich základě právě vznikly, nelze akceptovat nekriticky. Zaslouží si naopak rozsáhlou kritickou diskusi.
Literatura:
Friedman, J.: Banky Pay and the Financial Crisis, The Wall Street Journal Europe, 25-27 September, 2009.
Hampl, M.: Proč EU opět staví dům od střechy?, Týdeník Euro, č. 35, 31.8.2009.
Hampl, M.: Adice for Western Europe, International Herald Tribune, 11 September, 2009.
Pozice České národní banky ke zprávě skupiny vedené Jacquesem de Larosiérem k dohledu nad finančním trhem v EU, 18. března 2009, www.cnb.cz.
Report and Recommendations of the Cross-border Bank Resolution Group – preliminary issue, September 2009, Bank for International Settlements, Basel.
The De Larosiére Group Report on EU Financial Supervision, www.eu.int.
The Turner Review, A regulatory response on the global banking crisis, www.fsa.gov.uk.
Véron, N.: Rules of the Game, Financial World, September 2009, s. 14-16.