Riziko na straně vlády

(Ekonom 29.9.2000 strana 24, rubrika: Hospodářství a společnost)

Vývoj veřejných financí ukazuje na nezbytnost zásadních strukturálních reforem.

V souvislosti s návrhem státního rozpočtu na rok 2001 se jako každý rok věnuje poměrně značný prostor diskusi nad jeho podobou. Již méně pozornosti je tradičně věnováno vývoji celkových veřejných financí, které jsou přitom z hlediska makroekonomických implikací rozhodující. Zkusme se proto podívat na veřejné finance poněkud podrobněji, a to nejen z pohledu dosavadního vývoje, ale i v kontextu nejbližší budoucnosti.

Výpočet deficitu

V praxi nejfrekventovanějším způsobem je měření salda na tzv. pokladním principu (cash báze) neboli z hlediska skutečného toku vládních finančních prostředků v daném roce. Na tomto způsobu je založena metodika používaná MMF - Government Financial Statistics (metodika GFS). Základní metodika GFS může být dále očištěna o tzv. čisté půjčky (net lending). Zohlednění čistých půjček umožňuje upravit finanční saldo o vliv některých nestandardních operací na straně příjmů i výdajů. V podmínkách ČR jde zejména o privatizační příjmy, na které je tedy nahlíženo jako na položku pomáhající financovat deficit, ne však na položku snižující výši deficitu. V souvislosti s procesem přibližování české ekonomiky EU se také často hovoří o deficitu veřejných rozpočtů vyjádřeném podle metodiky EU (maastrichtské rozpočtové konvergenční kritérium). Ve srovnání s metodikou MMF jde o zcela odlišný přístup, neboť EU ho zakládá na tzv. akruální bázi sledování vládních operací. Pro jeho přesnou kvantifikaci je zapotřebí systém národních účtů. Proces, který vede k výpočtu deficitu z hotovostní báze - pomocí mnoha úprav - na akruální základ (tzv. notifikace dluhu a deficitu), je značně obtížný. Platí to zejména v případě tranzitivní ekonomiky, vyznačující se množstvím nestandardních a složitých operací a několikaletým zpožděním při publikování národních účtů. Z těchto důvodů lze výši deficitu podle metodologie EU v podmínkách ČR pouze odhadovat, a to ještě se značnou dávkou tolerance. Jako v současnosti asi nejlepší (i když samozřejmě zdaleka ne ideální) odhad lze použít saldo veřejných rozpočtů očištěné jak o příjmy z privatizace, tak o náklady na privatizaci ve formě dotací transformačním institucím. Svůj interpretační význam mají všechny tři zmíněné způsoby kalkulace deficitů, ovšem pro účely makroekonomických úvah považujeme za nejvhodnější poslední variantu. Stejný postup volil při posledním hodnocení ČR (červenec 2000) také MMF. V tabulce č. 1 jsou uvedeny všechny tři způsoby měření salda veřejných rozpočtů. Tabulka obsahuje také vývoj salda samotného státního rozpočtu a objem příjmů z privatizace v jednotlivých letech. Z výše uvedeného vyplývají dva základní poznatky. 1. Pro hodnocení fiskální politiky je nezbytně nutné vzít v potaz vývoj celkových veřejných rozpočtů. V celém sledovaném období je patrný rozdíl mezi saldem samotného státního rozpočtu a výsledkem hospodaření veřejných rozpočtů (viz odhad dle EU). 2. V rámci veřejných rozpočtů je třeba zohlednit jak příjmy z privatizace, které "změkčují" rozpočtové omezení vlády, tak i náklady na privatizaci, za něž lze pracovně považovat dotace státu do transformačních institucí.

Negativní trend

Výše uvedený vývoj veřejných rozpočtů, charakterizovaný nejlépe odhadem přibližujícím se metodice EU, ukazuje, že veřejné rozpočty byly deficitní po celá devadesátá léta. Trend k deficitům se v posledních letech prohluboval. Pro objektivnější hodnocení je ovšem nezbytné vzít v úvahu vývoj hospodářského cyklu, který má na fiskální (ne)rovnováhu nezanedbatelný vliv. Tato otázka se standardně řeší rozkladem celkového deficitu na cyklickou a strukturální část, přičemž meziroční změny strukturálního deficitu lze interpretovat jako ukazatel vývoje vládní fiskální politiky. Tabulka č. 2 dokumentuje vývoj meziročních změn strukturálního deficitu. Fiskální politika byla do roku 1996 silně expanzivní, což přispívalo k nadměrnému růstu agregátní domácí poptávky. Roky 1997 a 1998 byly ve znamení úsporných rozpočtových balíčků, které způsobily razantní snížení strukturálního deficitu, bohužel při současném počátku ekonomické recese. S výhodou zpětného pohledu tak můžeme konstatovat, že veřejné finance v letech 1995 až 1998 měly silný procyklický charakter. Rok 1999 znamená v tomto trendu obrat, v situaci výrazného ekonomického poklesu byla fiskální politika koncipována proticyklicky, což se odrazilo v meziročním růstu strukturálního deficitu. Stejná orientace fiskální politiky přetrvala i v roce letošním. Je třeba podotknout, že rozpočtové balíčky let 1997 a 1998 se týkaly zejména investičních výdajů - běžné výdaje byly postiženy méně. Mandatorní výdaje v nejširším smyslu naopak po celá devadesátá léta zvyšují svou váhu na celkových veřejných rozpočtech.

Státní dluh

Předchozí odstavce představují již poměrně pokročilou analýzu fiskální politiky, přesto však neposkytují ještě úplný obrázek o jejím vývoji. Důvodem je tzv. mimorozpočtové financování vlády. Za konkrétní příklad může posloužit emise obligací na úhradu povodňových škod v roce 1997 nebo obligace na úhradu výdajů spojených s pomocí ČR Kosovu. Nejnověji se v současné době diskutuje emise obligací na úhradu ztrát zemědělcům či na odškodnění klientů zkrachovalých kampeliček. Tyto výdaje se neprojeví v daném roce v deficitu veřejných rozpočtů, ale dojde k přímému zvýšení úrovně státního dluhu. V rámci uceleného hodnocení vývoje veřejných rozpočtů je tedy naprosto nezbytné vzít v úvahu také vývoj úrovně dluhu, který mimo standardních deficitů dokáže zachytit také dopady výše uvedeného mimorozpočtového financování. Situace u státního dluhu je znázorněna na následujícím grafu. Státní dluh se držel do roku 1997 přibližně konstantní v nominálním vyjádření, a v důsledku toho poměrně výrazně klesala jeho relativní úroveň ve vztahu k HDP. Počínaje rokem 1998 se situace mění a dluh roste rychlým tempem absolutně i relativně.

Nepřímé závazky státu

Jde o závazky tzv. transformačních institucí, za jejichž úhradu v konečném důsledku odpovídá stát. Jde zejména o finanční skupinu Konsolidační banky a Českou inkasní. Revizí těchto skrytých závazků státu se v roce 1999 zabývala Světová banka, dle posledního dostupného údaje činí jejich výše 143 mld. Kč k polovině roku 1999. Od té doby se situace výrazně změnila, převážně v důsledku čištění úvěrových portfolií velkých bank, které se připravovaly na privatizaci. Lze předpokládat, že v současné době hodnota těchto závazků přesahuje 200 mld. Kč. I když zdaleka ne celá suma bude muset být v budoucnu uhrazena na úkor zvýšení oficiálního státního dluhu, je zřejmé, že značná část těchto závazků způsobí v budoucnu vyšší přímé zadlužení státu. Tato změna nebude pravděpodobně skoková, spíše půjde o postupné "přepínání" skrytých závazků do explicitního státního dluhu. Pro minimalizaci případných negativních efektů na domácí ekonomiku je ale k řešení celé problematiky řízení státního dluhu (jak oficiálního, tak i skrytého) nezbytně nutný koncepční přístup.

Rekordní strukturální deficit

Z návrhu státního rozpočtu na rok 2001 schváleného vládou 18. 9. vyplývá, že deficit státního rozpočtu bude činit pouze 20 mld. Kč, tedy přibližně 1 % HDP. Problém se ovšem nachází v soustavě veřejných rozpočtů, které po očištění o čisté půjčky dosáhnou deficitu 6,8 % HDP. Důvodem je zejména očekávané inkaso privatizačních zdrojů (5,3 % HDP) a jejich užití v ekonomice. Navíc stát získá v příštím roce 20 mld. Kč prodejem tzv. mobilních licencí 3. generace. I po zohlednění dotací transformačním institucím (které budou částečně hrazeny také z privatizačních výnosů) lze ovšem očekávat, že upravený deficit dosáhne rekordní úrovně. Vezmeme-li dále v úvahu slábnoucí cyklickou složku deficitu veřejných rozpočtů v příštím roce, lze konstatovat, že fiskální politika zůstane i v roce 2001 značně expanzivní. Státní dluh bude také pokračovat v poměrně rychlém růstu, ke konci roku 2001 by měl dosáhnout téměř 360 mld. Kč, což odpovídá asi 17,7 % HDP.

Další vývoj nejistý

V létě 1999 zpracovalo MF a vláda schválila Střednědobý rozpočtový výhled do roku 2005. Tento dokument pracoval se dvěma variantními scénáři (tzv. růstový a pasivní scénář), které se lišily jak předpoklady o makroekonomickém vývoji, tak i mírou zásahů do výdajové strany veřejných rozpočtů. Na základě očekávaného hospodaření veřejných rozpočtů v letošním roce a s ohledem na dosud známé předpoklady o vývoji fiskální politiky v roce 2001 se ukazuje, že deficity veřejných rozpočtů se vyvíjejí spíše v souladu s pesimistickým, tj. pasivním scénářem, a to navzdory skutečnosti, že se ekonomika oživuje a dynamika růstu prakticky odpovídá předpokladům optimistického, tj. růstového scénáře. Znovu se tak potvrzuje, že výrazné strukturální problémy veřejných rozpočtů existují. Podstatná část celkového deficitu nemá cyklickou povahu, protože deficit veřejných rozpočtů přetrvává na vysoké úrovni i po urychlení ekonomického růstu. Zajímavou otázkou v této souvislosti také bude, jak se soustava veřejných rozpočtů dokáže vyrovnat s výrazným poklesem příjmů v důsledku dokončení procesu privatizace státního majetku. Příjmy z privatizace dosahovaly v devadesátých letech v průměru cca 2 % HDP ročně, přičemž jejich inkaso má v nadcházejícím období kulminovat. Nelze vyloučit, že se na některých úrovních veřejných rozpočtů vytvořil na tyto zdroje určitý návykový efekt, který po ukončení privatizace svou setrvačností dále bilanci veřejných rozpočtů zhorší.

Kde jsou největší problémy?

Vyjdeme-li z předpokladu, že vláda bude chtít přivést fiskální vývoj na skutečně dlouhodobě udržitelnou úroveň a v důsledku toho do roku 2003, v souladu s dodatky k opoziční smlouvě, snížit deficit veřejných financí na limitní úroveň maastrichtského kritéria, tj. 3 % HDP, je třeba se urychleně zaobírat zejména následujícími otázkami:

Strukturální výdajové reformy
Vzhledem k tomu, že prostor na příjmové straně veřejných rozpočtů je značně omezený, je zapotřebí připravit a provést skutečnou reformu výdajové stránky, především pak mandatorních titulů v čele se sociálními výdaji. Tato oblast je také předmětem častých připomínek různých mezinárodních hodnocení (MMF, OECD). Změnu, která se chystá s platností od 1. 1. 2002, tj. vyčlenění systému důchodového a nemocenského pojištění ze státního rozpočtu do tzv. Sociální pojišťovny, je třeba hodnotit střízlivě. Vyvedení výdajů může sloužit jako nultý krok budoucích reforem, ovšem samo o sobě ke snížení tlaku na veřejné rozpočty nijak nepřispěje.

Závazky transformačních institucí a řešení přístupu ke státnímu dluhu
Značná část nákladů na transformaci české ekonomiky se dosud neprojevila plně ve fiskálních ukazatelích a čeká tak na své řešení v bilancích transformačních institucí. Spolu s finišujícím procesem privatizace bankovního sektoru a pokračujícím oživením české ekonomiky by bylo žádoucí v dohledné době výrazným způsobem utlumit novou úvěrovou činnost transformačních institucí, což by minimalizovalo další možnou kumulaci závazků a dluhů. Velmi důležitá bude v této souvislosti připravovaná transformace "špatné" části Konsolidační banky na Českou konsolidační agenturu (ČKA). Tento proces by měl být vysoce transparentní s cílem eliminovat riziko poskytování dalších úvěrů do ekonomiky a plně se zaměřit na efektivní správu a vymáhání rizikových aktiv. V rámci lepšího rozložení splácení nepřímých závazků v čase a s ohledem na transparentnost by bylo žádoucí, aby ČKA byla výhradně nebankovní institucí bez jakýchkoliv výjimek. Zřetelně formulovaný a kvantifikovaný plán týkající se způsobu ošetření nepřímých závazků státu je také nutnou podmínkou pro zkvalitnění přístupu ke správě státního dluhu. Dnešní situace je naprosto rozdílná od období poloviny devadesátých let, státní dluh poměrně rychle roste a postupný převod nepřímých závazků na explicitní formu dluhu tento trend dále urychlí. Je proto nutné zabývat se otázkou koncepčního přístupu ke správě státního dluhu, vytyčit jasné cíle v této oblasti a metody jejich dosahování. Důsledkem těchto postupů by měla být efektivní správa dluhu ústící v minimalizaci případných negativních dopadů výše dluhu na domácí finanční trhy.

Zvyšování transparentnosti v oblasti fiskální politiky
Určité prvky fiskální netransparentosti nejsou vlastní pouze tranzitivním nebo rozvíjejícím se ekonomikám, a proto úsilí po vyšší průhlednosti rozpočtových procesů musíme chápat jako nikdy nekončící proces. V posledních letech bylo v ČR v této oblasti dosaženo nesporného pokroku. Jde například o otevření problému nepřímých závazků nebo nový zákon o rozpočtových pravidlech. Na druhé straně ovšem vidíme tendence k zakládání nových státních fondů, což je obecně mezinárodním auditoriem hodnoceno jako opatření jdoucí spíše proti transparentnosti. I nadále pokračuje zmíněné mimorozpočtové financování některých výdajových potřeb. Bude také zajímavé sledovat, zda v souvislosti s platností nových rozpočtových pravidel, které mimo jiné vážou poskytnutí státních garancí na souhlas Parlamentu, nedojde k růstu garancí poskytovaných institucemi stojícími mimo rozpočtová pravidla (FNM či Konsolidační banka). Je nezpochybnitelné, že nastolení zdravějších trendů ve fiskální politice je dlouhodobě nemožné bez zvyšování míry fiskální transparentnosti.

Potřeba koordinace hospodářských politik

Fiskální a měnová politika představují nejdůležitější složky celkové národohospodářské politiky. Jejich vzájemná koordinace, reagující na aktuální potřeby ekonomiky, je obecně vždy velmi přínosná. V případě malé a velmi otevřené české ekonomiky, která od loňského roku prochází obdobím rekordního přílivu zahraničního kapitálu (zčásti také v důsledku privatizačního procesu), je adekvátní koordinace o to důležitější. V posledních letech se úroveň vzájemné spolupráce vlády a centrální banky dostala na vysokou úroveň. Dokladem je např. společné vyhlášení inflačního cíle na rok 2001 a dlouhodobé měnové strategie nebo založení zvláštního privatizačního účtu u ČNB jako reakce obou politik na očekávaný příliv kapitálu vyplývající z doprivatizace státního majetku. V situaci poměrně silného ekonomického poklesu, kterému česká ekonomika až donedávna čelila, bylo správné, že jak fiskální, tak i měnová politika uvolňovaly podmínky a podporovaly překonání recese. Letošní rok je prvním rokem ekonomického růstu po roce 1997 a panuje takřka všeobecný konsenzus, že oživení s rostoucí dynamikou bude v příštím roce pokračovat. Rekordní úrovně dosáhne inkaso privatizačních příjmů podpořené navíc dalším neopakovatelným příjmem za prodej mobilních licencí. V takové situaci by bylo více než vhodné, aby fiskální politika přispěla svým dílem k absorpci možných negativních dopadů těchto procesů. V praxi by to znamenalo přechod z expanzivního na neutrální až mírně restriktivní postoj. Na základě informací o návrhu státního rozpočtu na rok 2001 se zdá, že se tohoto úkolu nepodaří v příštím roce dosáhnout, spíše naopak. Vzhledem k tomu, že i výhled je varující a ozdravné procesy ve veřejných rozpočtech nebyly dosud uspokojivě nastartovány, lze považovat fiskální vývoj za jeden z největších makroekonomických problémů české ekonomiky v nadcházejícím období.

Tab. 1 Saldo veřejných rozpočtů (% z HDP)

Pozn.: *) předpoklad

Tab. 2 Vývoj změn strukturálního deficitu (% z HDP)

Pozn.: + znamená fiskální expanze, - představuje fiskální restrikci.
*) předpoklad