(HN 3.7.2001 strana12, rubrika: ekonomické analýzy/servis)
Budoucí ztrátu transformačních institucí bude nutné profinancovat
Pokud si občan chce půjčit peníze, lze předpokládat, že má odpovědnou představu o tom, kolik
prostředků bude potřebovat, na co je použije, jak je bude splácet a že ví, jaký právě je zůstatek
jeho závazků. Nabízí se otázka, zda v případě dluhu veřejného budou odpovědi tak jasné jako v
případě dluhů občana.
Údaje v našem grafu představují prakticky nejobecnější pohled na veřejný dluh, založený na
reálných statistických datech a navazují na údaje o vývoji veřejných rozpočtů prezentované v tzv.
GFS metodologii používané Mezinárodním měnovým fondem (Government Finance Statistics). Veřejné
rozpočty v této metodologii zahrnují nejen výsledky státního rozpočtu, ale tyto výsledky
konsolidují s údaji o vývoji státních finančních aktiv, všech státních fondů, Státního fondu
rozvoje bydlení (SFRB) a Státního fondu dopravy a infrastruktury (SFDI), dále privatizačních fondů
(FNM a Pozemkového fondu), soustavy zdravotních pojišťoven a v neposlední řadě i místních rozpočtů.
Korektní hodnocení výše veřejného dluhu by vyžadovalo rozšířit výčet o zahrnutí příjmových a
výdajových operací tzv. transformačních institucí, představovaných finanční skupinou Konsolidační
banky (jde především o samotnou Konsolidační banku, dále o Českou finanční a Konpo) a Českou
inkasní. Je zde ale metodický problém, spočívající v tom, že jediné, co je momentálně k dispozici,
je hrubý odhad současných i budoucích závazků, které jsou či budou v transformačních institucích
obsaženy (jejich souhrn by se mohl přiblížit úrovni 15 procent HDP). To ještě neznamená, že by celá
uvedená částka měla být při úvahách o výši veřejného dluhu zohledňována, a to z toho důvodu, že
ztráta uvedených organizací a tedy její profinancování bude nabíhat postupně i v příštích letech.
Výhled je přitom zatížen nejistotou o budoucí bilanci hospodaření veřejných rozpočtů (například jen
nepřesně odhadujeme možný příliv příjmů z privatizace státního majetku), velmi nejisté jsou i
odhady hodnoty aktiv, spravovaných transformačními institucemi a není k dispozici ani jasná
představa, jaký model správy, resp. prodeje těchto aktiv, budou v budoucnu tyto instituce
aplikovat. To by ale nemělo odvádět pozornost od dvou zásadních skutečností: budoucí ztráta
transformačních institucí je nevyhnutelná a nebude zanedbatelná. Bude nutné ji profinancovat -
náraz na veřejné rozpočty s tím spojený bude každopádně obrovský a riziko, že se uvedený problém
promítne do výrazného zvýšení veřejného dluhu, je velké. Za druhé, problém budoucího růstu
veřejného dluhu není zdaleka jen problémem profinancování ztráty transformačních institucí, je také
(určitě s nemenší intenzitou) důsledkem strukturálních potíží veřejných rozpočtů. Tabulka ilustruje
již téměř klasický přístup k očištění salda veřejných rozpočtů o příjmy z privatizace a o dotace
transformačním institucím. Jde tedy o údaje o vývoji rozpočtového salda, které nejsou zkresleny
mimořádnými faktory (kterými jak výnosy z privatizace, tak profinancování ztráty transformačních
institucí jsou), tedy o údaje, které stav a trendy veřejných rozpočtů dokládají nepoměrně
věrohodněji než údaje neočištěné.
Strukturální problémy
Údaje dokumentují zajímavé skutečnosti: V první řadě je to dynamika očištěného záporného
salda veřejných rozpočtů, kde dochází k výraznému zhoršování. V tomto směru je zejména varovný
odhad možného deficitu v roce 2001. Zajímavý je i trend rostoucích dotací do transformačních
institucí, byť jsou jednotlivé roční údaje zkreslovány přesouváním momentu profinancování ztráty
Konsolidační banky mezi jednotlivými rozpočtovými roky. V dosavadním průběhu byl objem těchto
položek nižší než objem příjmů z privatizace. Fiskální politice se tedy podařilo ekonomicky
uchránit systém veřejných rozpočtů před dopadem profinancování ztrát transformačních institucí
přímo do veřejného dluhu. Lze konstatovat, že dosavadní přírůstky veřejného dluhu jsou generovány
zejména narůstajícími deficity očištěných veřejných rozpočtů, tedy souvisejí v první řadě s jejich
vnitřními strukturálními problémy. Ještě lépe tuto skutečnost ilustrují pokusné propočty takzvané
cyklické a strukturální složky deficitu veřejných rozpočtů. Cílem propočtů je rozpoznat, jaký vliv
na konkrétní výši deficitu v daném roce má stupeň výkonnosti ekonomiky, přesněji oscilace výkonu
ekonomiky kolem jejího rovnovážného (potenciálního) výstupu a jaký vliv má strukturální komponenta
deficitu, kterou nelze interpretovat jinak než jako skutečnou, tj. vládou "chtěnou" podobu fiskální
politiky. Jakkoliv existují různé metody, jak dospět k propočtu strukturální složky deficitu
veřejných rozpočtů a získané výsledky podle použité metody vykazují určité rozdíly, v jednom se
tyto propočty v zásadě shodují: v propočtu meziroční změny tohoto strukturálního salda. Tuto
meziroční změnu lze vnímat jako fiskální impuls, který vláda svou politikou do ekonomiky vysílá. V
případě, že hodnota této meziroční změny má znaménko kladné, lze hovořit o fiskální expanzi, v
případě že má hodnotu zápornou, jde o fiskální restrikci.
Rozpočtové impulsy
Shodneme-li se na tom, že by fiskální politika měla nést svůj díl odpovědnosti za udržitelný,
resp. rovnovážný charakter ekonomického růstu, očekávali bychom, že v době poklesu hospodářské
aktivity bude mít fiskální impuls charakter rozpočtové expanze a v době, kdy se skutečné hodnoty
růstu ekonomického výkonu budou blížit (resp. překročí hodnoty růstu rovnovážného) bude mít
rozpočtová politika spíše restriktivnější charakter. Rozpočtová politika by tedy měla mít ambici
vyhlazovat extrémní polohy hospodářského cyklu, tedy působit proticyklicky. Je zajímavé
konfrontovat tuto úvahu se skutečným vývojem u nás v posledních několika letech. Meziroční změny
strukturálního salda se v letech 1995 a 1996 pohybovaly okolo jednoho procentního bodu s plusovým
znaménkem, v letech 1997 a 1998 zhruba na stejné úrovni, ale se znaménkem záporným, pak opětovně v
letech 1999 a 2000 na podobné úrovni se znaménkem kladným a konečně pro letošní rok bude hodnota
opět kladná, avšak vyšší (zřejmě blízko dvou procentních bodů). Projektujeme-li do těchto údajů
dynamiku ekonomického výkonu, dojdeme k poznání, že zatímco v polovině dekády fiskální politika
přispívala k již tak vysokým tempům hospodářského růstu, pak následně přispěla svým zaměřením k
hospodářskému poklesu. Její zaměření bylo tedy výrazně odlišné od výše zmíněného pravidla. Pouze v
letech 1999 a částečně i 2000 odpovídalo její expanzivnější nastavení faktu, že ekonomika teprve
překonávala předchozí pokles a nastupovala do fáze oživení. Rok 2001 (pokud se naplní predikované
hodnoty) znamená návrat k procyklickému působení fiskální politiky, a to dokonce s výrazně vyšší
intenzitou než v předchozích letech. To ovšem není z pohledu budoucí stability ekonomiky příliš
dobrá zpráva, i s ohledem na to, že zde jsou další nepříznivé trendy, zejména vývoj obchodní
bilance. Problém současné i budoucí fiskální politiky v příštích letech ovšem nespočívá jen v tom,
do jaké míry kterákoliv vláda chce či nechce formulovat tuto politiku i s ohledem na zájem
zachování udržitelného charakteru ekonomického růstu, ale do jaké míry tak činit může či nemůže.
Vývoj fiskálního impulsu v posledních letech totiž v našem případě nejen indikuje neotřesitelnost
pravidla, že je jednodušší fiskální politiku nastavit proticyklicky ve fázi hospodářského poklesu
než ve fázi růstu (protože v prvním případě lze popustit uzdu fiskálním výdajům, zatímco ve druhé
jde spíše o to je přiškrcovat), ale také to, že celý systém veřejných rozpočtů je strukturálně
nemocný, a to v tom smyslu, že schopnost vlády řídit dynamiku výdajů je rok od roku menší. Příčiny
nejsou žádnou novinkou - jde o růst zákonem předurčených, takzvaných mandatorních výdajů, které
mají svůj autonomní, do značné míry na vládní rozpočtové politice nezávislý život, a jejichž
dynamika je odtržena nejen od dynamiky výdajů celkových, ale zejména od dynamiky příjmů. A tak je
stále větší část rozpočtu konzumována výdaji mandatorními, a tak se stále více zužuje prostor,
který vláda může použít pro řízení rozpočtového salda přes politiku výdajů. Nedojde-li k reformě
mandatorních výdajů, bude fiskální politika v situaci nezáviděníhodného výběru - buď dosáhnout
snížení dynamiky růstu deficitu veřejných rozpočtů restrikcí výdajů nemandatorních nebo zvýšením
daní, nebo akceptovat riziko, že další růst deficitů zesílí nebezpečí fiskální destabilizace
ekonomiky. Ať už bude konkrétní podoba fiskální politiky v příštím období jakákoliv, máme před
sebou jednu jistotu - bez hluboké fiskální reformy bude růst veřejného dluhu pokračovat. Proto je
fiskální reforma tématem dne. Jak by měla vypadat, to už je jiné téma.