Viktor Kotlán, ČNB
(Bankovnictví 22.3.2001 strana 28, rubrika: Měnová politika)
Česká národní banka (ČNB) se od ledna tohoto roku řídí upravenou legislativou. Zákon o ČNB č. 6/1993 Sb. doznal přijetím zákona č. 442/2000 Sb. několika změn, které vstoupily v účinnost 1. lednem 2001. Cílem tohoto článku je podívat se podrobně na jednu z těchto změn - na zákonnou úpravu vztahu ČNB a vlády při stanovování inflačního cíle ČNB - očima ekonomické teorie.
Legislativní úprava činnosti ČNB a stanovení inflačního cíle
Základní rysy legislativní úpravy činnosti ČNB vycházejí z legislativní úpravy bývalé Státní banky československé (SBČS). Zákon č. 22/1992 Sb. z prosince 1991, který upravoval statut SBČS, kopíroval v hlavních systémových bodech legislativní úpravu německé Bundesbanky. Po vzniku ČNB v roce 1993 zůstaly hlavní rysy úpravy činnosti centrální banky zachovány a byly promítnuty do moderního zákona o ČNB č. 6/1993 Sb. Zákonodárci tak svěřili ČNB poměrně vysokou míru nezávislosti. V průběhu procesu harmonizace legislativy ČR související se zamýšleným vstupem ČR do EU se objevila potřeba harmonizovat i některé pasáže zákona o ČNB. To bylo také záměrem návrhu změn zákona o ČNB z února 2000. V Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR nicméně zákon doznal v průběhu roku 2000 výraznějších úprav a stal se kontroverzním politickým tématem. Pasáže zákona kritizované některými poslanci, samotnou ČNB, Evropskou centrální bankou či Evropskou komisí zpravidla spadají do jedné či více z následujících tří oblastí:
( l ) omezují nezávislost ČNB,
( ll ) jsou v rozporu se Smlouvou o Evropském společenství (a jsou tak paradoxně protiharmonizační) nebo
( lll ) jsou v rozporu s Ústavou ČR.
V tomto článku nás však zajímá jen jediná změna zákona o ČNB, změna týkající se stanovování inflačního cíle. Zatímco doposud mohla ČNB stanovovat inflační cíl sama, od roku 2001 tomu bude jinak. Interakce mezi vládou a ČNB při stanovování inflačního cíle je v zákoně o ČNB č. 6/1993 Sb. ve znění zákona č. 442/2000 Sb. upravena hned dvakrát. Nejprve paragraf 9 ukládá ČNB ve druhém odstavci povinnost konzultovat s vládou záležitosti týkající se stanovení inflačního cíle. V jiné části zákona - v paragrafu 35 - se dále uvádí, že ČNB stanovuje inflační cíl po dohodě s vládou. Ponechejme však řešení procedurálních otázek právníkům a věnujme se raději věcnému vyznění nové úpravy stanovení inflačního cíle.
Časová nekonzistence a nezávislost centrální banky
Centrální banky jsou obvykle při realizaci měnové politiky nezávislé na politické moci. Ostatně první odstavec paragrafu 9 zmíněného zákona explicitně uvádí, že ČNB je při plnění svých úkolů nezávislá na pokynech vlády, prezidenta, Parlamentu a jiných orgánů. Zároveň se ale může naše centrální banka dostat, podle druhého odstavce stejného paragrafu zákona, pod diktát vlády při hledání dohody o inflačním cíli. Jak se na tento rozpor dívá ekonomická teorie? Důvodem pro to, že měnová politika je ve většině demokratických zemí svěřena nezávislé instituci - centrální bance - je jev, pro který se v ekonomické teorii vžilo označení časová nekonzistence hospodářské politiky . O časové nekonzistenci hospodářské politiky mluvíme tehdy, když nejlepší plán vytvořený ex ante není optimální z hlediska ex post . Časovou nekonzistenci lze ilustrovat na populárním příkladu patentové politiky. Patentová politika umožňuje subjektům registrovat vynález a později z této registrace profitovat. Tím motivuje invenci a zvyšuje tak společenský blahobyt. Patentová politika je tedy slovy teorie " ex ante optimálním plánem". V okamžiku uskutečnění nějakého objevu může ale ke zvýšení společenského blahobytu přispět naopak obecné využití vynálezu. To by velelo nepřiznat vynálezci intelektuální práva k vynálezu, jinými slovy neudělit patent a porušit tak vyhlášenou patentovou politiku. Podle teorie: původní (ex ante) nejlepší plán není v průběhu času (ex post) optimální, to znamená původní plán je v čase nekonzistentní. Jaký je následek časové nekonzistence? Racionálně jednající subjekty, v tomto případě vynálezci, jsou si popsaného "pokušení" autorit vědomy, obávají se, že vláda poruší patentovou politiku a odmítne jim udělit intelektuální práva k vynálezu. Proto, pokud se vláda nedokáže na počátku důvěryhodně zavázat, že v budoucnu nepřistoupí k neudělování patentů, je výsledkem suboptimální úroveň inovativní činnosti. Na stejném principu spočívá vysvětlení časové nekonzistence v případě měnové politiky. Nejprve se vláda zaváže k realizaci neinflační politiky. Poté formují ekonomické subjekty svá inflační očekávání. V průběhu času může vláda využít krátkodobého inverzního vztahu mezi inflací a nezaměstnaností, který popisuje tzv. Philipsova křivka, ke snížení míry nezaměstnanosti a zvýšení šancí volebního úspěchu. Snaha snížit nezaměstnanost pomocí měnové expanze má však v dlouhém období neblahé důsledky - nezaměstnanost se vrací zpět na svou původní úroveň, vyšší inflace ale zůstává. Racionálně uvažující ekonomické subjekty si jsou tohoto lákadla vlády vědomy a při tvorbě svých inflačních očekávání s ním budou počítat. To povede k suboptimálnímu výsledku měnové politiky: vyšším inflačním očekáváním, která se nakonec promítnou v dodatečnému růstu inflace. Tento dodatečný růst inflace, který je přímým důsledkem časové nekonzistence měnové politiky, nazýváme inflační výchylkou či sklonem k inflaci (z anglického "inflation bias"). Jak zařídit, aby měnovou politiku prováděl subjekt, který nebude podléhat časové nekonzistenci a nebude umožňovat vznik inflační výchylky? Ekonomická teorie nabídla postupem času několik řešení. Tato řešení vedla k praktickému východisku svěřit péči o cenovou stabilitu jiné instituci, než je vláda, delegovat této instituci nezávislost na vládě a obdarovat ji instrumenty, kterými bude schopna cenovou stabilitu zajistit. Tak vznikl koncept nezávislé centrální banky.
Nezávislá centrální banka a inflační cíl
Po objasnění důvodu, proč svěřujeme realizaci měnové politiky nezávislé centrální bance, se pokusme najít odpověď na otázku, jak zařídit, aby centrální banka zůstala nezávislá, ale zároveň ve svých opatřeních odrážela preference veřejnosti. V režimu cílování inflace, ve kterém ČNB operuje od roku 1998, by se měly tyto preference promítat především ve výši inflačního cíle. Kdo a jak by měl stanovit inflační cíl? Při stanovování inflačního cíle je nejprve potřeba vycházet ze společenského konsensu nad optimální mírou inflace. Ačkoliv stabilita ekonomického prostředí je jednou ze základních podmínek vyrovnaného a dlouhodobě udržitelného ekonomického růstu, optimální míra inflace nemusí vždy odpovídat naprosté stabilitě cen. Díky neustálému přizpůsobování cenových relací a problémům s měřením inflace je většinou žádoucí mírně vyšší než nulová inflace. Kromě této optimální míry inflace je nutné určit další dva parametry. Za prvé, v jakém časovém horizontu bude o její dosažení usilováno, a za druhé, jak bude celý proces snižování inflace (tzv. dezinflace) rozložen v čase. Tyto otázky jsou klíčové, protože jejich zodpovězení může mít podstatný vliv na blahobyt občana. Je známo, že různá rychlost snižování míry inflace je spojena s různě velkou krátkodobou ztrátou reálné ekonomické aktivity či růstem nezaměstnanosti. Protože jsou to právě občané, kdo v konečném důsledku nese zmíněné náklady dezinflace (ale také profituje z dlouhodobě udržitelného ekonomického růstu), je logické, že inflační cíl by měl být optimálně určen podle jejich preferencí. Jak ale zjistit preference několika milionů voličů ohledně žádoucí míry inflace a ohledně tempa dezinflace? Vyloučíme-li možnost uspořádat k této záležitosti referendum, pak zbývá, aby voliči vybrali takovou politickou reprezentaci, jež bude v maximální míře odrážet jejich preference ohledně zmíněných otázek. Politická reprezentace má potom dvě možnosti, jak zajistit přenos těchto preferencí do procesu měnové politiky centrální banky. První možností je nepřímý přenos preferencí. Ten spočívá v tom, že určení hodnoty inflačního cíle je ponecháno na centrální bance, ale do její bankovní rady jsou zvoleny takové osoby, jejichž preference - ohledně optimální míry inflace a tempa dezinflace - jsou ideálně shodné s preferencemi politické reprezentace. Inflační cíl potom stanoví v souladu s těmito preferencemi samotná centrální banka. Touto praxí se řídí například Evropská centrální banka. Druhou možností je přímý přenos preferencí, kdy samotní politici stanoví centrální bance hodnotu inflace, o kterou má usilovat. Tento model funguje například ve Velké Británii nebo na Novém Zélandě. V obou případech by měla mít politická reprezentace možnost monitorovat jednání centrální banky a v případně "nežádoucího jednání" je modifikovat. Problém spočívá v definici tohoto "nežádoucího jednání". Ve druhém případě, kdy je inflační cíl centrální bance určen politiky, je možné uzavřít s členy řídicího orgánu smlouvu, jejíž platnost bude podmíněna plněním zadaného inflačního cíle. Pokud se inflace odchyluje od cíle, následují předem specifikované sankce nebo vypovězení smlouvy. Mnohem obtížnější je samozřejmě zajištění odpovědnosti centrální banky v případě prvním. Lze si jen stěží představit, že by politická reprezentace usilovala o odvolání některého člena řídicího orgánu se zdůvodněním, že jeho preference doznaly - oproti těm, na jejichž základě byl jmenován do bankovní rady - podstatných změn.
Kdo by měl určovat inflační cíl?
Měla by tedy inflační cíl určovat politická reprezentace, nebo centrální banka? Když budeme obě varianty hodnotit na základě způsobu přenosu preferencí voliče do procesu měnové politiky a na základě možností zajištění kontrolního mechanismu při naplňování těchto preferencí, pak se jako nejlepší varianta jeví ponechat určení hodnoty inflačního cíle na politické reprezentaci. Vláda nebo parlament dané země by měly s centrální bankou uzavřít smlouvu, která bude specifikovat hodnotu inflačního cíle a sankce v případě jeho porušení. V tomto bodě ovšem do hry znovu vstupuje ekonomická teorie s hypotézou časové nekonzistence hospodářské politiky. Výše jsme ukázali mechanismus, který vede ke vzniku tzv. inflační výchylky. Pokud může politická reprezentace při realizaci měnové politiky porušit ex ante optimální plán, co jí brání v tom, aby v průběhu času porušila smlouvu uzavřenou s centrální bankou? Jestliže je pro politickou reprezentaci výhodné, aby centrální banka expanzivní měnovou politikou zvýšila její šance volebního úspěchu, může odstoupit od sankcionování centrální banky za nesplnění cíle, a dosáhnout takto krátkodobého zvýšení zaměstnanosti za cenu dlouhodobě vyšší inflace. Stanovování inflačního cíle politickou reprezentací tedy trpí stejnými nedostatky, proti kterým bylo už jednou učiněno institucionální opatření - založení nezávislé centrální banky. Uvedený argument hovoří proti tomu, aby inflační cíl určovala politická reprezentace. Pokud však necháme stanovení hodnoty inflačního cíle na centrální bance, nehrozí riziko příliš pomalé nebo naopak příliš rychlé dezinflace? Nehrozí nízká odpovědnost centrální banky? Teoreticky ano. Tato rizika jsou ovšem v praxi utlumována přirozeným odpovědnostním mechanismem členů bankovní rady a samotné centrální banky. Platí totiž, že centrální banka dosahuje svých cílů snadněji tehdy, když jí občané důvěřují. Důvěru lze získat jen splněním toho, co slíbíte. Podobně členové bankovní rady budují svou profesní reputaci plněním daných cílů. Centrální banky si proto nebudou stanovovat nesplnitelné cíle a riskovat tak ztrátu kredibility banky a profesní reputace členů bankovní rady. Při stanovování inflačních cílů budou naopak přihlížet k prognózám vývoje inflace v horizontu, na nějž stanovují inflační cíl. Riziko výrazných zásahů proti přirozenému směřování ekonomiky se snižuje.
* * *
Jak je to tedy s inflačním cílem? Ukázali jsme, proč si společnost zvolila pro udržování cenové stability nezávislou centrální banku. Ukázali jsme, že při procesu přenosu preferencí veřejnosti - ohledně toho, co považuje za cenovou stabilitu a ohledně rychlosti, s níž ji chce dosáhnout - na centrální banku, existuje několik komplikujících faktorů. Na otázku, kdo by měl určovat inflační cíl centrální banky, jsme nabídli dvě odpovědi. Nová legislativní úprava stanovování inflačního cíle České národní banky leží někde mezi těmito dvěma vyhraněnými přístupy: ČNB stanoví inflační cíl na základě konzultací a dohody s vládou. Úkolem obou institucí je postupovat při stanovování inflačních cílů tak, aby byly v nejvyšší možné míře využity přednosti obou mechanismů a zároveň potlačeny jejich nedostatky. Nízká míra inflace, kterou se posledních letech podařilo v české ekonomice ukotvit, si to zaslouží.
* Názory prezentované v tomto článku jsou názory autora a nemusejí se nutně shodovat s oficiálními stanovisky ČNB.
Viktor Kotlán absolvoval Ekonomicko-správní fakultu Masarykovy university v Brně a v současné době dokončuje doktorské studium oboru ekonomie na Ekonomické fakultě VŠB-TU v Ostravě. Absolvoval studijní pobyty v USA a v Nizozemí. Je zaměstnancem odboru měnové politiky České národní banky, od roku 1997 působí rovněž jako asistent na Ekonomické fakultě VŠB-TU. Je členem výkonného výboru České společnosti ekonomické. Autor je k zastižení na viktor.kotlan@cnb.cz.