Petr Procházka, Petr Sedláček, Dana Steinmetzová (Bankovnictví 30.11.2012 strana: 21, rubrika: Finance ve světě - Evropa vs. MMF)
Postavení vyspělých evropských zemí v MMF bylo až donedávna prakticky neotřesitelné. Dynamický nástup zemí tzv. emerging markets však vyvolává změny jak na hospodářské mapě světa, tak v dělbě moci uvnitř Evropou a USA ovládaném Fondu.
Hospodářská síla Evropy se odrážela nejen ve věřitelské pozici vůči zbytku světa, ale i v tom, že z 24 výkonných ředitelů ve Výkonné radě MMF dosazovaly sedm (někdy i osm) právě evropské země. Trendy se měnily postupně, ale razanci nabral nástup rozvojových zemí (včetně Číny) až na počátku nového milénia.
Vysoká dynamika růstu i v době zpomalení vynesla nejvýkonnějším ekonomikám (klasifikovaným kdysi jako rozvojové) lichotivé přízvisko emerging markets (EME). Mezi nejdynamičtější patřily Čína, Indie, Brazílie a Rusko, které dnes pod označením BRIC představují významnou skupinu nejen v Mezinárodním měnovém fondu, ale i skupině G20. Vyspělé země se na ústupu ze slávy nepodílely rovnoměrně (viz tabulka 1).
Reforma kvót a řízení fondu
Hospodářský úspěch dodal největším a nejdynamičtějším EME sebevědomí, finanční krize pak i sílu nejen o větší podíl na moci žádat, ale konečně ho i získat. Na počátku krize bylo jasné, že bez jejich devizových rezerv tak razantní navýšení zdrojů MMF, aby mohl pomoci stabilizovat paralyzované finanční trhy, realizovat nepůjde. Navíc bylo třeba ustavit důvěryhodného lídra, který by koordinovaná řešení prosadil. Tak se na scéně objevila skupina G20, která sdružovala nejvýznamnější vyspělé ekonomiky a EME.
K tomu, aby Fond mohl realizovat potřebné razantní reformy, musel získat i podporu EME, které ji však podmínily posílením podílu na řízení a rozhodování MMF. Na výročním zasedání v roce 2008 v Singapuru byla pod tlakem BRIC schválena reforma, která měla posílit postavení dynamických zemí EME tak, aby lépe odpovídalo jejich relativní váze ve světové ekonomice.
K zásadní změně však nedošlo. Poté, co 3. 3. 2011 reforma vstoupila v platnost, došlo k ad hoc navýšení kvót u 54 zemí o 11,5 % a ztrojnásobení počtu základních hlasů. Podíl skupiny EME a rozvojových zemí se na kvótách zvýšil z 38,4 % na 39,5 %. To je však neuspokojilo. A právě nespokojenost z dosavadních reforem spolu s rostoucími problémy zemí eurozóny byla významným impulsem při dalším rozhodování.
Nová etapa krize
Problémy Řecka, které se v roce 2009 po přiznání skutečného stavu veřejných financí dostalo na pokraj státního bankrotu, odstartovaly novou etapu krize. Do potíží se dostaly další země eurozóny, jejíž systémové nedostatky vedly k náhlému prozření a vlně nedůvěry na finančních trzích, které po deseti letech fungování eura konečně začaly vnímat existenci pravidla „každý za své“ (no bail-out clause). Rozdíly mezi cenami, za něž dosud vlády zemí eurozóny na trzích prodávaly svůj dluh, se dramaticky zvětšily a vypukla dluhová krize. Pro postavení vyspělých evropských zemí v MMF měl tento vývoj neblahé důsledky.
Aby dosáhly souhlasu ostatních členských států s navýšením zdrojů MMF sloužících především ke spolufinancování stále větších záchranných programů pro země eurozóny, musely souhlasit se zdvojnásobením kvót na celkových 476,8 mld. SDR v rámci XIV. všeobecné revize kvót. Dále s urychlením revize modelu pro výpočet kvót, který by lépe vystihoval relativní váhu EME ve světové ekonomice, do ledna 2013 a s urychlením XV. všeobecné revize kvót, která by další realokaci kvót umožnila realizovat, do ledna 2014.
Pro Evropu byl velmi citlivý i souhlas se snížením o dvě křesla ve 24členné Výkonné radě na úkor vyspělé Evropy ve prospěch dynamických EME. Součástí kompromisu bylo i to, že eurozóna bude větší část záchranných programů svých členů financovat sama a že MMF ad hoc posoudí, zda v tom kterém případu přispěje maximálně 50 % prostředků přislíbených evropskými záchrannými fondy.
Reformě governance tak už nestálo nic v cestě – 15. 12. 2010 Rada guvernérů MMF schválila Rezoluci č.66-2, která tyto dohody zahrnula. Kvůli prezidentským volbám v USA se ale nepodařilo zatím zajistit souhlas americké administrativy s reformou Výkonné rady, která vyžaduje 85% většinu hlasů. Američané s 15% podílem na celkových kvótách tím fakticky zablokovali i realizaci reformy kvót, která je s reformou governance provázaná.
CEE na mapě MMF
Přesto Evropa již k redukci svého zastoupení ve Výkonné radě přistoupila. Představitelé Belgie a Lucemburska se rozhodli ke spojení s Nizozemím; ostatní země dřívější belgické konstituence se dohodly, že vytvoří středo a východoevropskou (CEE) konstituenci.
Na mapě MMF se tak poprvé objeví region, který v 90. letech 20. století prošel významnou transformací a jehož dynamika zejména v uplynulých deseti letech pozitivně přispěla ke snižování rozdílů ve vyspělosti zemí na starém kontinentu. Od roku 2014 by na pozici výkonného ředitele měli rotovat zástupci Turecka, Maďarska a České republiky. Představitel ČR bude v takto významné pozici figurovat poprvé v moderní historii země (při založení MMF v letech 1946 až 1948 zastupoval Československo, Polsko a Jugoslávii Čech Jan Viktor Mládek; od obnovení našeho členství v roce 1990 byla ČSFR a od roku 1993 ČR součástí tzv. belgické konstituence, v jejímž čele byl vždy Belgičan).
Těmito kroky Evropa zemím EME poskytne jedno křeslo, kterým přispěly dvě nově vzniklé konstituence (Benelux a CEE). Další polovinu pozice výkonného ředitele poskytla EME dohoda Švýcarska a Polska na rotaci v čele tzv. švýcarské konstituence a častější rotace za účasti pobaltských zemí v čele nordicko-baltské formace pak 0,14 místa.
Hledání dodatečných zdrojů mmf
Realizace navýšení kvót je po schválení Radou guvernérů MMF podmíněna poměrně zdlouhavým procesem ratifikace v členských státech, přičemž k účinnosti a následnému splacení dochází až po dosažení souhlasu zemí s 85 % hlasovací síly. Rozhodnutí z dubna 2008 o navýšení kvót o 11,5 % tak nabylo účinnosti až v březnu 2011. Rozhodnutí z prosince 2010 o zdvojnásobení kvót na celkových 476,8 mld. SDR v rámci XIV. revize kvót zatím účinné není.
Proto nakonec členská základna souhlasila s doplněním zdrojů nad rámec kvót, jejichž navýšení je možné realizovat až se zpožděním dvou až tří let, uzavřením separátních úvěrových smluv – jak bilaterálních úvěrových půjček a půjček o odkupu směnek MMF, tak multilaterálních dohod. Aktuálně má MMF 16 bilaterálních půjček v hodnotě 200 mld. USD a dvě půjčky o odkupu směnek v hodnotě 60 mld. USD.
První sada bilaterálních půjček uzavíraná v období 2009 až 2010 měla přispět k okamžitému zvýšení disponibilních zdrojů MMF s tím, že postupně byla většina přislíbených zdrojů v rámci těchto půjček překlopena do multilaterální dohody NAB (nová rozšířená multilaterální dohoda o zápůjčce). K NAB se dosud připojilo 38 zemí (institucí), které se dohromady zavázaly poskytnout až 370 mld. SDR (bilaterální půjčky bez připojení k NAB poskytla ČNB, Slovensko, Slovinsko a Centrální banka Malty). Evropa se na tomto navýšení formou vypůjčených zdrojů též významně podílela.
V roce 2011 se kvůli zhoršení výhledu evropských ekonomik znovu dostala na pořad dne diskuse o adekvátnosti zdrojů MMF. Jednání vrcholila na jarním zasedání MMF v dubnu 2012, kdy bylo přislíbeno dalších 430 mld. USD, přičemž objem přislíbených prostředků se po červnovém summitu G20 v Los Cabos ustálil na 456 mld. USD. Celkem 43,4 % (197,9 mld. USD, resp. 150 mld. EUR) přislíbily země eurozóny. K uzavření prvních sedmi nových bilaterálních smluv došlo na letošním podzimním zasedání MMF v Tokiu.
Evropa a čerpání prostředků MMF
Na začátku roku 2008 činily úvěry poskytnuté MMF jen 6 mld. SDR. Podíl Evropy byl na poskytnutém objemu pouze 4,8 % (285 mil. SDR). Následný trend je setrvale rostoucí (v květnu 2011 byla poprvé překročena historicky nejvyšší hodnota čerpání půjček MMF ve výši 70 mld. SDR ze září 2003), přičemž roste i podíl Evropy, resp. EU. Po zapojení Řecka, Irska a Portugalska do programu MMF se objem půjček v roce 2012 zvýšil na 93 mld. SDR. Na něm se Evropa podílela více než 80 %, samotná eurozóna 54 % (viz tabulka 2).
Evropa se tak na jedné straně stala největším dlužníkem, na druhé straně však zůstává významným věřitelem MMF. Podíl EU na zdrojích skutečně poskytnutých Fondu činí 35,5 %. To spolu s navýšením zdrojů pro evropský stabilizační mechanismus (EFSF a ESM) bylo důležitým impulsem pro uklidnění trhů a zapojení ostatních členských zemí do posílení zdrojů Fondu, kde zejména státy G20 účastí EU podmiňovaly svoji další finanční angažovanost.
Během krize se od roku 2008 rozvinula také významná spolupráce mezi MMF a EU/ /eurozónou, zaměřená na zajištění přístupu k mezinárodní likviditě a financování, za odpovídajících podmínek a nutných garancí.
Spolupráce se zeměmi mimo eurozónu
Po kolapsu Lehman Brothers v roce 2008 navýšila EU svoji střednědobou facilitu na pomoc platebním bilancím z 12 mld. EUR na 50 mld. EUR v květnu 2009. Maďarsko, Lotyšsko a Rumunsko ji brzy začaly využívat společně s půjčkami Fondu.
Hned na začátku se ukázal problém, když Maďarsko čelilo akutní krizi platební bilance a požádalo o pomoc současně MMF a EU. Podle interních pravidel členská země EU musí úmysl požádat MMF o finanční pomoc nejprve konzultovat s Evropskou komisí. Podle Dohody o MMF ale všechny země (tedy i země EU) mají právo požádat Fond nezávisle. Nakonec bylo povoleno Maďarsku podat žádost současně v EU i ve Fondu. Následné programy Lotyšska a Rumunska již využily zkušenosti Maďarska a zahrnovaly včasné konzultace, společné mise a kontinuální výměnu informací.
Co se týká kondicionality doprovázející půjčky MMF, bylo nutné zajistit konzistenci se závazky spojenými s Paktem stability a růstu a členstvím v ERM II. Fond byl shovívavější ohledně fiskálního přizpůsobení, než bylo požadováno v rámci procedury EU při nadměrném deficitu. A měl větší slovo ve finančních otázkách, zatímco EU ve strukturálních reformách.
Kvůli různým interním schvalovacím postupům bylo výzvou dosažení shody při revizi programu, na níž bylo vázáno čerpání další tranše. V EU každému čerpání musí předcházet revize plnění podmínek EK, které schvaluje ECOFIN, zatímco čerpání v MMF schvaluje Výkonná rada. Třeba v případě Lotyšska EU realizaci programu v rámci revize schválila, ale v rámci Fondu diskuse o schválení ještě pokračovala. U zemí s fixním kurzem zapojených v ERM II neevropští ředitelé v MMF doporučovali razantní devalvaci či přechod na floating, zatímco pro evropské ředitele byl takový krok málem tabu.
Úroveň spolufinancování se v rámci těchto tří programů lišila. V programech Maďarska a Rumunska přes 60 % finančního balíku pokrýval MMF, ale v Lotyšsku byl jeho podíl jen 23 % (přesto šlo o nadlimitní přístup s ohledem na malou kvótu Lotyšska). Podíl EU se pohyboval od 24 % v Rumunsku po 41 % v Lotyšsku. Ostatní mezinárodní finanční instituce pokryly zbytek finanční mezery, kterou vypočítal Fond.
Program Maďarska v roce 2008 byl mezi prvními, v němž bylo uvedeno mezi důležitými cíli snížení rizika regionální finanční nákazy s ohledem na vysokou angažovanost velkých maďarských bank v okolních zemích a několika velkých bank eurozóny vůči Maďarsku.
Angažovanost mmf v eurozóně
Když se do platebních problémů dostalo Řecko, musely poprvé v historii země eurozóny řešit krizi jednoho ze svých členů. Byl odsouhlasen balík bilaterálních půjček a po počáteční neochotě byl zapojen i Fond. Společný program byl sestaven MMF, EK a ECB v hodnotě 110 mld. EUR (podíl MMF činil 30 mld. EUR). MMF posílil omezené kapacity eurozóny, dodal zkušenosti se sestavením programu a s jeho monitorováním. Mimořádně vysoký přístup ke zdrojům v programech zemí eurozóny byl považován za nutný s ohledem na systémová rizika a velkou potřebu rolování dluhů v případech Irska, Řecka a Portugalska – přes obavu z udržitelnosti dluhu. Navržené mimořádné půjčky Irsku (19,5 mld. SDR) 2322 % kvóty, Řecku (26,4 mld. SDR) 3212 % kvóty a Portugalsku (23,7 mld. SDR) 2306 % kvóty představovaly pro Fond značné riziko z hlediska výše koncentrovaného zadlužení i s ohledem na dluhovou službu.
Pro Výkonnou radu MMF byla z mnoha důvodů klíčová podmínka, že každý nový program bude v MMF posuzován individuálně a maximální příspěvek Fondu nepřekročí 50 % toho, co eurozóny poskytne z vlastních zdrojů. Žádný ex ante bianco šek na automatické poskytnutí půjček tedy eurozóně – v souladu s tradicí MMF – poskytnut nebyl.
Společné působení „trojky“
Společné působení „trojky“ (MMF, EK a ECB) dosud fungovalo dobře. Spolupráce dosáhla bezprecedentní úrovně v neformálních konzultacích mezi Evropou a MMF před zahájením programu i v extenzivní výměně informací během společné mise. Aby se zabránilo „mixed messages“, byly organizovány společné tiskové konference, koordinováno zveřejnění dokumentů a společně follow-up mise k revizi kondicionality a společnému uvolňování prostředků na čtvrtletní bázi.
Řecko, Irsko a Portugalsko byly konfrontovány s podobnými výzvami – akutní fiskální nerovnováhou, nedostatečnou fiskální transparentností, drahými sociálními dávkami a značným stupněm finanční křehkosti. Řecko a Portugalsko trpěly slabým potenciálním růstem a nedostatečnou tržní flexibilitou. Proto bylo třeba přijmout rozsáhlá opatření ve třech oblastech – dosáhnout udržitelného fiskálního přizpůsobení, snížit páku v bankovním systému a provést strukturální reformy. To vytvářelo problém, aby se dosáhlo určitého souladu mezi dokumenty s navrženým rámcem reforem – Memorandum of Understanding (EK) a Memorandum of Economic and Financial Policies (MMF).
V tomto kontextu MMF přispěl zkušenostmi z řady bankovních krizí, ECB z poskytování likvidity postiženým institucím a EK se soustředila na oblast konkurenceschopnosti a pravidel vnitřního trhu. I přes tuto komplexnost řada členských zemí Fondu upozorňovala na malou efektivitu společných programů a zpochybňovala úlohu MMF a ECB.
Spolupráce „trojky“ byla postižena i těžkostmi při sestavení programu. Třeba u Řecka a Irska se projevily problémy se stanovením přiměřeného programu splátek a úrokových sazeb.
Přínos spolupráce s MMF
Ustavení ESM k 27. 9. 2012 17 i nadále počítá s úzkým zapojením MMF. Od států eurozóny, které budou žádat o finanční pomoc ESM, se očekává, že obdobnou žádost předloží i Fondu. Půjčky z ESM budou požívat status preferovaného věřitele, ale půjčky Fondu, který také požívá tento status, budou mít přednost.
Plnění kondicionality budou kontrolovat EK s ECB – a kde to bude možné, tak i MMF. Zajímavé bude sledovat, jak bude v praxi řešeno zapojení soukromého sektoru při čerpání zdrojů z ESM.
Evropské zkušenosti z krize zatím ukazují na značný přínos z úzké spolupráce s MMF. Efektivnost společných programů byla posílena vyšší finanční podporou, kdy možnost spolufinancování ze strany MMF podstatně zvýšila poskytovanou částku. MMF díky dlouhodobým zkušenostem při sestavení a monitorování programů posílil jejich důvěryhodnost; bylo možné i vhodně zkombinovat kondicionalitu programů.
Dokáže-li tato masivní finanční injekce poskytnout oddech potřebný pro vyřešení systémových problémů eurozóny, zůstává otázkou. Zrovna tak zůstává otevřené i to, zda by zejména v případě Řecka nebyla lepším řešením daleko razantnější restrukturalizace dluhu.