(HN 29.3.2001 strana 15, rubrika: Diskuse)
Soustředění všech regulátorů pro všechny finanční instituce pod jednu střechu nemusí být
nejúčinnější
Čas od času slýcháváme v našich odborných kruzích názor, že by bylo vhodné sjednotit do jedné
organizace všechny regulátory, které působí na našem trhu. Byla by taková změna účinná?
Česká národní banka vykonává dohled nad bankami, KCP nad obchodníky cennými papíry, nově
zřízen byl Úřad pro dohled nad pojišťovnami a penzijními fondy v rámci MF, a dále Úřad pro dohled
nad družstevními záložnami. Dohledacích institucí ve finanční sféře máme tedy několik. Vzniká
otázka možného zjednodušení. Jako jeden z hlavních důvodů se uvádí, že tento trend v zahraničí
probíhá, a proto i náš systém by se mu měl přizpůsobit.
Jak je to ve světě?
Soustředění všech regulátorů finančních institucí pod jednou střechou v jednom samostatném
právním subjektu není ve světě převažující model. Podle studie z r. 1999 (Central Banking
Publications, London) provedené v 72 zemích existují samostatní regulátoři nezávisle vedle sebe v
35 zemích, plně sjednocená regulace (mimo centrální banku) všech finančních odvětví je pouze v 10
zemích, sjednocená regulace v centrální bance funguje ve 3 zemích, ostatní jsou většinou různá
dílčí sjednocení. Sjednocení všech regulátorů do jedné instituce není cílem, ale pouze případným
prostředkem. Hlavním cílem je posílení úlohy regulace při zajištění stability finančního systému v
zemi. Efektivnost regulace je tedy na prvním místě před institucionálním řešením. Efektivností máme
na mysli, že instituce provádějící regulaci a dohled musí mít stanoveny jasné cíle (např.
podporovat stabilitu finančního systému, chránit zájmy klientů). Musí být nezávislé na vládě a
parlamentu při vydávání předpisů a rozhodnutí, při stanovení finančního rozpočtu a jeho čerpání.
Musí mít zajištěny vyškolené a zkušené pracovníky, kterým může nabídnout mzdové ohodnocení
srovnatelné se soukromou sférou. Zaměstnanci musí být chráněni před žalobami za rozhodnutí učiněná
v souladu s plněním jejich povinností, které vykonali v dobré víře. Dohlížené subjekty musí mít
jistotu, že nejsou zatěžovány finančně i časově duplicitními požadavky. Musí pružně reflektovat v
regulaci a dohledu na rozvoj nových produktů a technologií a nesmí klást překážky finančním
institucím v jejich rozvoji.
Typy dohledacích institucí
Argumenty uváděné na podporu vzniku jednotné regulatorní instituce jsou zejména tyto: V zemi
existují významné finanční skupiny, a proto je vhodné, aby rizika těchto skupin byla komplexně
monitorována, regulována a kontrolována z jednoho místa. V jednotné regulatorní instituci je
předpoklad k rychlejší a efektivnější komunikaci, předávání informací. Snazší je přijmout nezbytná
nápravná opatření, pokud se vyskytnou problémy v některé části skupiny. Zákony v dané zemi
umožňují, že banky, pojišťovny a obchodníci mohou provádět více méně stejný rozsah činnosti.
Používá se společná informační technologie, sběr a zpracování dat, systém vzdělávání. Dohlížené
instituce nemusí reportovat totéž v různých termínech a formátech různým institucím. V jednotné
regulatorní instituci se pracovníci specializují (např. na kontrolu určitých rizik) a jsou
použitelní ve všech typech finančních institucí. Pro podporu existence separátních regulátorů jsou
uváděny tyto důvody: Mezinárodní (příp. evropské) standardy a směrnice sjednoceny nejsou. Stále
platí regulace zvlášť pro banky, obchodníky cennými papíry a pojišťovny a regulace se od sebe liší.
Existují různé mezinárodní instituce vytvářející doporučení pro banky (Basilejský výbor pro
bankovní dohled), obchodníky cennými papíry (IOSCO), pojišťovny (IAIS). Bylo vytvořeno "Joint Forum
for Financial Stability", které se zabývá analýzou regulací v jednotlivých segmentech finančního
trhu s cílem přispět k postupné harmonizaci standardů tam, kde je to možné. O sjednocení uvedených
institucí se však neuvažuje. Lze pochybovat o dosažení významných úspor nákladů, pokud budou nároky
na různé typy finančních institucí různé. Jednotná regulatorní instituce se stane monopolem, velkou
organizací, která s sebou nese riziko větší zkostnatělosti a byrokracie. Kritickým momentem je, že
monopolní organizace, provádějící dohled nad všemi nebo některými regulovanými společnostmi, je
vnímána veřejností jako ručitel stejného zacházení s věřiteli (klienty). Je však rozdíl mezi
kolapsem banky a odškodněním jejích věřitelů a kolapsem jiné regulované instituce. Spolupráce mezi
jednotlivými regulátory je alternativou k vytvoření jednotné regulatorní instituce. Funkčnost
takového systému lze dokumentovat příkladem Nizozemska, kde jsou rozvinuty zejména bankovně
pojišťovací skupiny.
Role centrální banky
V mnoha zemích je jednou z hlavních funkcí centrální banky právě bankovní dohled (např. v
Portugalsku, Španělsku, Itálii). Vyčlenění bankovního dohledu z centrální banky znamená, že banka
ztrácí významný zdroj informací o stavu bankovního sektoru. Je třeba ověřovat si dopady změn měnové
politiky (např. úrokových sazeb) na banky a jejich prostřednictvím na podniky. Centrální banka
čerpá z informací dohledu nad bankovním sektorem a bankovní dohled může využívat informace sbírané
od bank pro měnové účely. To vedlo v řadě zemí k rozhodnutí mít bankovní dohled v centrální bance.
Dalším argumentem jsou zaměstnanci a jejich získání pro práci v dohledu. Centrální banka obvykle,
díky svému postavení v ekonomice a reputaci, získává kvalitní zaměstnance. Vytvořením jednotné
regulatorní instituce v zemi, kde dosud vykonávala bankovní dohled, by mohl vyústit v oslabení
regulatorní funkce tohoto dohledu. Řada schopných zaměstnanců by dala přednost v centrální bance
zůstat (dopadlo to tak i ve V. Británii). Centrální banka, která má státem garantovanou
nezávislost, dává základní předpoklad pro efektivní fungování bankovního dohledu. Může jej zaštítit
proti vlivu lobbujících skupin (např. úsilí neadekvátně zvýšit výplatu vkladů z fondu pojištění
depozit, nezavádět konsolidovaný dohled nad finančními skupinami, upřednostnit krátkodobé politické
cíle, zájmy regionu). Na druhé straně nevyhnutelné pády bank, ke kterým občas dojde, mohou poškodit
reputaci centrální banky. Zveřejnění cílů bankovního dohledu a jeho možností je důležitým nástrojem
všeobecné informovanosti jak politiků, vlády, tak obecné veřejnosti. Objevuje se také řešení
soustředit regulaci všech finančních odvětví do centrální banky. To je doporučováno zvláště v
případech, kdy finanční sektor je relativně malý, banky jsou hlavními finančními zprostředkovateli
a jsou mateřskými bankami finančních skupin. Nevýhodou je, že veřejnost očekává pod deštníkem
centrální banky vysokou míru ochrany v případě pádu instituce, kde je klientem. Může být napadána
příliš velká moc centrální banky. Pády bank a jiných regulovaných institucí či finanční krize mohou
ohrozit její reputaci. Legislativní prostředí v ČR se v posledním roce a půl stále mění. Např.
novela zákona o cenných papírech platná od 1. ledna 2001 současnou situaci komplikuje, neboť v
některých oblastech dubluje pravomoc dvou regulátorů (ČNB a KCP) v případě bank, které jsou zároveň
obchodníky cennými papíry. Nedávno skončil v ČR proces hodnocení stability finančního systému
prováděný experty MMF a Světové banky. Zjištění a doporučení mohou být základem k zahájení debaty,
zda, proč a kdy by se mohl nebo měl změnit i institucionální systém regulace v ČR.
Autorka je ředitelka sekce politiky bankovního dohledu ČNB