(Bankovnictví 17. 7. 2020 strana 38, rubrika Banky a finance)
Česká národní banka (ČNB) reaguje na článek autora Otakara Schlossbergera „PSD 2 a nebankovní poskytovatelé po dvou letech" zveřejněný v Bankovnictví 5/2020 (dále jen „článek"), neboť považuje za nutné vybraná tvrzení autora uvést na pravou míru.
Autor článku se zamýšlí nad stavem trhu nebankovních poskytovatelů platebních služeb po více než dvou letech od okamžiku transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/2366 ze dne 25. listopadu 2015 o platebních službách na vnitřním trhu, kterou se mění směrnice 2002/65/ES, 2009/110/ES a 2013/36/EU a nařízení (EU) č. 1093/2010 a zrušuje směrnice 2007/64/ES (dále jen „PSD 2"), dopravního řádu ČR, která byla s účinností od 13.1. 2018 provedena zákonem č. 370/2017 Sb., o platebním styku (dále jen „ZPS"). ZPS v rámci transpozice PSD 2 mj. zavedl dvě zcela nové kategorie platebních služeb, a to službu nepřímého dání platebního příkazu (PIS) a službu informování o platebním účtu (AIS). Souhrnně bývají tyto služby označovány jako služby třetích stran. Služby třetích stran bývají často nabízeny společnostmi v médiích populárně označovanými jako tzv. fintechy. Tyto firmy se obvykle na českém trhu rekrutují ze společností, jejichž stěžejní účel podnikání spočívá většinou v poskytování IT služeb a s finančním trhem tyto společnosti doposud zkušenosti neměly a nemají.
Přechodná ustanovení nesloužila k povolení služeb třetích stran
V kapitole článku nazvané „Open banking" autor v souvislosti se získáním příslušného povolení podle ZPS a s testováním API rozhraní ze strany poskytovatelů služeb třetích stran zmiňuje přechodná ustanovení ZPS. Je třeba uvést na pravou míru, že adresáty těchto ustanovení (jde o § 264 až § 267) jsou pouze subjekty, které byly k 13.1. 2018 držiteli příslušného oprávnění k činnosti podle zákona č. 284/2009 Sb., ve znění účinném ke 12.1. 2018. Těmto subjektům bylo přechodnými ustanoveními ZPS umožněno dočasně i po zrušení zákona č. 284/2009 Sb. nadále pokračovat v činnosti spočívající v poskytování platebních služeb nebo ve vydávání elektronických peněz na základě dosavadního oprávnění. Autor vztahuje tato přechodná ustanovení automaticky i na poskytovatele služeb třetích stran, což však není možné. Do okamžiku transpozice PSD 2 totiž mohly subjekty, které neměly žádné zvláštní povolení od ČNB, vykonávat služby třetích stran, protože před 13.1. 2018 nešlo o regulované služby. V okamžiku nabytí účinnosti ZPS se služby třetích stran staly službami regulovanými, poskytovatelé těchto služeb byli povinni svou činnost ukončit a získat od ČNB příslušné povolení k činnosti. Jinou možnost obecně závazné právní předpisy neumožňovaly. Spatřuje-li tedy autor problém v tom, že přechodné období nebylo ze strany ČNB při povolování služeb třetích stran adekvátně využito, cit.: „A právě v získání licence na základě evropské regulace promítnuté do PSD 2, resp. pak do národní transpozice v rámci ZPS, vidí autor problém, neboť i přes poměrně dlouhou dobu přechodného období se podařilo získat licenci na poskytování služeb PIS a AIS pouze dvěma subjektům (do listopadu 2019), a to ještě pouze platební službu v podobě AIS." je třeba uvést, že přechodné ustanovení nesloužilo k povolení služeb třetích stran.
Žadatelů o povolení služeb třetích stran bylo málo
V další kapitole nazvané „Poskytovatelé platebních služeb a jejich licence podle PSD 2" autor zmiňuje, že „... oprávnění poskytovat dané služby (rozuměj služby třetích stran, pozn. ČNB) bylo uděleno dlouho poté, co vešla směrnice PSD 2 v účinnost dne 13. ledna 2018. První licenční oprávnění k poskytování služby AIS bylo přiděleno 28. prosince 2018.". K tomuto konstatování je třeba doplnit informaci, že první žádost o udělení povolení k poskytování služeb třetích stran byla ČNB doručena až téměř po dvou měsících od okamžiku nabytí účinnosti ZPS a druhá o téměř další měsíc později. Na této skutečnosti lze demonstrovat, že bezprostředně po nabytí účinnosti ZPS trh nevykazoval žádný enormní zájem o získání povolení k činnosti služeb třetích stran.
Je také nutné poznamenat, že s transpozicí PSD 2 byla do českého právního řádu zavedena zcela nová podmínka výkonu činnosti, jejíž splnění je ověřováno v rámci povolovacího procesu. Touto podmínkou je zvláštní pojištění subjektů poskytujících služby třetích stran. Žadatel podle ZPS musí ČNB doložit, že je „... v jeho prospěch uzavřena pojistná smlouva nebo poskytnuto srovnatelné zajištění, na jejichž základě mají uživatelé nebo poskytovatelé, kteří vedou platební účet, právo na plnění vyplývající z povinnosti správce informací o platebním účtu napravit neoprávněné získání nebo užití informací o platebním účtu". Takovýto pojistný produkt však před nabytím ani bezprostředně po nabytí účinnosti ZPS na tuzemském trhu nabízen nebyl, a žadatelé tudíž nebyli schopni splnění této zákonné podmínky doložit. Teprve po opakovaných jednáních se všemi zúčastněnými v rámci povolovacích řízení a po edukaci ze strany ČNB došlo, po několika měsících od zahájení prvního povolovacího řízení, k vytvoření pojistného produktu, který by bylo možné v rámci povolovacího řízení akceptovat.
Nejednoznačné požadavky nejsou vinou ČNB
Za důvody nepřiměřené délky povolovacího procesu autor označuje také „nejednoznačné požadavky nutné k získání patřičného oprávnění ze strany ČNB". ČNB v této souvislosti připomíná, že je jako správní orgán a součást soustavy moci výkonné vázána platnými právními předpisy, které ovšem nevytváří (kromě prováděcích vyhlášek). Příčina případné nejednoznačnosti právní úpravy tak objektivně nestojí na straně ČNB. Každý, kdo zamýšlí podnikat na finančním trhu, má předem stanovené regulatorní podmínky pro vstup do daného segmentu. Chtějí-li tedy nebankovní subjekty poskytovat platební služby, musí splnit podmínky stanovené ZPS a prováděcími vyhláškami. V této souvislosti je rovněž třeba zmínit, že současné regulatorní podmínky v případě platebních institucí jsou v mnoha ohledech totožné s požadavky zákona č. 284/2009 Sb., který transponoval PSD[1] a zavedl do českého prostředí regulaci poskytování určitých platebnich služeb a vymezil nebankovní poskytovatele. Výrazné zpřísnění ovšem nastalo v případě poskytovatelů platebních služeb malého rozsahu a vydavatelů elektronických peněz malého rozsahu, kdy původní poměrně jednoduchý registrační proces byl nahrazen řádným a formalizovaným povolovacím řízením. Žadatelé o příslušná povolení musí podle ZPS nově doložit, že mají zaveden systém řízení bezpečnostních a provozních rizik a systém vyřizování stížností a reklamací uživatelů. Doložení těchto zákonných podmínek je vedle doložení reálného obchodního plánu a zabezpečení ochrany peněžních prostředků svěřených uživateli za účelem provedení platební transakce jednou ze zásadních příčin zdlouhavosti nového povolovacího řízení, neboť doložení splnění těchto podmínek činí těmto žadatelům problémy. K samotné délce správního řízení je těžké se obecně vyjádřit. Každé řízení i každá žádost jsou jiné a každý žadatel je jinak schopen komunikovat s ČNB, popřípadě efektivně reagovat na její výzvy k doplnění žádosti. Jak bylo uvedeno výše, žadatelé, kteří chtějí poskytovat služby třetích stran, v zásadě vždy pocházejí z diametrálně odlišného prostředí, než je finanční trh. Musí se tedy primárně seznámit s regulací finančního trhu, která je jistě specifická a oprávněně i náročná. Prvním místem setkání s touto regulací je zpravidla právě povolovací proces.
Všem stejným metrem
Autor zmiňuje, že si žadatelé stěžovali i na nedostatečné možnosti komunikace. K tomuto je třeba sdělit, že komunikace ČNB v rámci povolovacího řízení dle ZPS se nijak neodlišuje od komunikace v povolovacích řízeních v jiných odvětvích finančního trhu. V případě povolovacích řízení v odvětví poskytování platebních služeb si byla ČNB vědoma jejich specifického postavení daného novou právní úpravou i okruhem žadatelů, a pořádala proto zvláštní semináře týkající se daného typu povolovacího řízení. Zaměstnanci ČNB se zároveň pravidelně účastní veřejných seminářů a konferencí, aby zvýšili povědomí žadatelů o povolovacím řízení. Kvalita a četnost komunikace v rámci povolovacího řízení ČNB jsou vždy odvislé od aktivity samotného žadatele. Z praxe ČNB je zřejmé, že vedle žadatelů, kteří se aktivně zajímají o stav svého řízení, existují i tací, kteří pasivně vyčkávají na aktivitu ČNB, žádosti vědomě podávají neúplné a na výzvy ČNB k doplnění žádosti reagují teprve v závěru lhůty poskytnuté k doplnění nebo opakovaně žádají o prodloužení lhůty k doplnění.
ZPS i správní řád určují lhůtu, ve které má být o žádosti rozhodnuto. V případě žádostí o povolení k činnosti platební instituce, správce informací o platebním účtu a instituce elektronických peněz činí tato lhůta tři měsíce ode dne zahájení řízení, v případě žádostí o povolení k činnosti ostatních poskytovatelů platebních služeb vyplývá příslušná lhůta ze správního řádu. Uvedené však platí pouze v případě, kdy je podaná žádost bez vad. V opačném případě počínají lhůty pro vydání rozhodnutí běžet teprve od okamžiku odstranění všech vad žádosti. V rámci doposud vedených řízení o udělení povolení k činnosti služeb třetích stran nebyla doposud zaznamenána ani jedna žádost, která by mohla být v okamžiku zahájení řízení označena za bezvadnou. Potřebné doplňování žádostí má logicky vliv na délku řízení, a ČNB proto opakovaně apeluje na žadatele, aby podávali žádost až v době, kdy tato splňuje veškeré potřebné náležitosti a dokládá veškeré zákonné požadavky.
Je třeba brát v potaz národní specifika
Autor v rámci kapitoly „Poskytovatelé platebních služeb a jejich licence podle PSD 2 ve vybraných zemích EU" zmiňuje, že některé dohledové autority v určitých členských státech umožňovaly již před účinností transpozice směrnice PSD 2 podat žádost o rozšíření nových platebních služeb informování o platebním účtu a nepřímé dání platebního příkazu. Český právní řád jakožto právní řád kontinentálního typu však toto neumožňuje, a podání žádosti tedy bylo možné až po nabytí účinnosti ZPS - v tomto ohleduje proto nepřesné konstatování, že to byly dohledové autority, které mohly umožnit podání žádosti před účinností PSD 2.
Autor se v rámci článku pokouší rovněž demonstrovat přístup ČNB k povolovacím řízením na statistikách zachycujících počty nebankovních poskytovatelů z různých členských států EU. K samotným počtům ani způsobu vedení řízení o udělení povolení vjiných členských zemích EU se ČNB nevyjadřuje. Je však přesvědčena, že ke kvalifikované interpretaci stavu v ČR je třeba pracovat s tuzemskými čísly a při srovnání s jinými členskými státy EU je vždy nezbytné přihlédnout k právním i věcným specifikům daného členského státu EU. Doposud ČNB vydala dvě povolení k činnosti správce informací o platebním účtu a rozhodla o rozšíření tří dosavadních povolení k činnosti stávajících nebankovních poskytovatelů o služby třetích stran. V současnosti (stav k 30. 6. 2020) ČNB eviduje 13 žádostí týkajících se alespoň jedné ze služeb třetích stran (z celkového počtu žádostí o povolení k činnosti podaných podle ZPS jde o výrazně minoritní část). Sám počet povolení však neříká nic o stavu připravenosti dohledového orgánu či o složitosti řízení o udělení příslušného oprávnění k činnosti. Je třeba vzít v úvahu i samotný zájem subjektů o dané služby, kdy počet žádostí je i odrazem nasycenosti trhu, zájmu o daný typ služeb ze strany potenciálních klientů či určitého konzervatismu příslušného trhu. Počet doposud přijatých žádostí pak nelze interpretovat jinak, než že příliš velký zájem o poskytování služeb třetích stran ze strany nebankovních poskytovatelů v ČR neexistuje, ačkoli byl médii dlouhou dobu před nabytím účinnosti ZPS avizován. Jedním z účelů PSD 2 bylo také donutit stávající úvěrové instituce, aby díky nové konkurenci přistoupily k inovacím. Lze konstatovat, že tento cíl PSD 2 byl splněn: mnohé tradiční české banky skutečně na možnou konkurenci zareagovaly a služby třetích stran začaly nabízet samy. Tato skutečnost může být také důvodem malého zájmu o povolení k činnosti služeb třetích stran.
[1] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/64/ES ze dne 13. listopadu 2007 o platebních službách na vnitřním trhu, kterou se mění směrnice 97/7/ES, 2002/65/ES, 2005/60/ES a 2006/48/ES a zrušuje směrnice 97/5/ES, která byla nahrazena PSD 2.
Do okamžiku transpozice PSD 2 totiž mohly subjekty, které neměly žádné zvláštní povolení od ČNB, vykonávat služby třetích stran, protože před 13. 1. 2018 nešlo o regulované služby. Sám počet povolení však neříká nic o stavu připravenosti dohledového orgánu či o složitostí řízení o udělení příslušného oprávnění k činnosti.