Návrh novely zákona o bankách je plně slučitelný s evropským právem

(Bankovnictví 23.11.2000 strana 17, rubrika: Komerční bankovnictví)

Trpí opravdu návrh novely zákona o bankách řadou nedostatků?

V čísle 9 časopisu Bankovnictví byla otištěna polemická stať Marka Loužka nazvaná "Návrh novely zákona o bankách trpí řadou nedostatků". Autor se bohužel ve svých tvrzeních dopouští celé řady omylů a nepřesností, které považuje Česká národní banka za vhodné uvést na pravou míru.

Považujeme za nešťastné, že autor neprojevil snahu o konzultaci svých tvrzení s příslušnými odbornými útvary České národní banky před jejich publikováním v odborném časopise. Dostalo by se mu kvalifikovaného vysvětlení a zdůvodnění v novele navrhovaných postupů spolu s rozborem textu jednotlivých směrnic a jeho obavy o kompatibilitu zákona se směrnicemi ES mohly být rozptýleny. Česká národní banka si dovoluje tvrdit a následně zargumentovat, že návrh novely zákona o bankách je plně slučitelný s evropským právem, o čemž mimo jiné svědčí i dobrozdání odboru kompatibility při Úřadu vlády České republiky. Nemůžeme samozřejmě garantovat, že novela neobsahuje žádné nedostatky - to vždy ukáže až aplikační praxe - rozhodně ale v drtivé většině nejsou tam, kde je vidí pan Loužek.

Je třeba znát bankovní směrnice a smysl jejich ustanovení

Tvrzení autora o tom, že některá ustanovení novely jsou v rozporu se směrnicemi, je sice odvážné a na první pohled efektní, leč nepravdivé. První ustanovení, které si autor vzal na mušku, je ustanovení § 20, které předpokládá před nabytím kvalifikované účasti na bance udělení souhlasu Českou národní bankou, ačkoli prý směrnice hovoří pouze o povinnosti informovat. Kdyby však pan Loužek četl text směrnice i dál, dočetl by se, že regulátorovi musí být dán časový prostor k tomu, aby účinně oponoval tomuto záměru. Nejde tedy o to, že investor nabude sám o své vůli kvalifikovaný podíl a pak tuto skutečnost oznámí regulátorovi (poté, co transakce již proběhla), ale o to, že investor oznámí svůj záměr (tedy jinými slovy požádá o souhlas s transakcí ) podíl nabýt aregulátor tento záměr schválí nebo neschválí (tedy jinými slovy souhlas udělí či neudělí) a teprve po schválení záměru (jinými slovy po udělení souhlasu) může transakce proběhnout. Je zcela evidentní, že navrhovaný postup je v naprostém souladu se směrnicí, pouze používá českému právnímu řádu odpovídající institut správního řízení. Právě správní řízení (zahajované na žádost nebo z moci úřední) slouží k ochraně práv a právem chráněných zájmů investorů, kteří mají právo za zákonem stanovených podmínek nabýt podíl na bance. A právě k tomuto vymezení podmínek (regulátor nesmí připustit, aby akcionářská práva v bance vykonávaly osoby, jejichž působení by mělo negativní dopad na hospodárné a řádné řízení banky) zavazuje směrnice. Zakotvení tohoto požadavku do právního řádu je tedy nezbytnou podmínkou harmonizace přes všechna legislativní i aplikační úskalí, která tento požadavek evropského práva přináší. Dalším ustanovením zákona, u kterého pan Loužek shledává nesoulad s evropskými standardy, je ustanovení § 20a, ve kterém jsou zakotveny postupy při pozastavování akcionářských práv. Je třeba podotknout, že nejde o ustanovení novely, ale o stávající právní stav. Tvrzení autora lze vyvrátit těmito fakty - tak zvaná Druhá bankovní směrnice ES ve svém článku 11 bod 5 stanoví: "V případech, kdy vliv akcionářů může mít negativní dopad na hospodárné a řádné řízení banky, bude vyžadováno, aby příslušné orgány podnikly přiměřená opatření k ukončení tohoto stavu. Ta mohou spočívat například v zastavení výkonu hlasovacího práva spojeného s akciemi." V tomtéž článku je dále uvedeno: "Dojde-li k nabytí majetkového podílu přes nesouhlas příslušných orgánů , členské státy stanoví, bez ohledu na jiné sankce, jež budou uplatněny vůči těmto osobám, zastavení jejich hlasovacích práv nebo neplatnost jejich hlasů nebo možnost zrušení platnosti těchto hlasů." K pozastavení hlasovacích práv může tedy podle směrnice dojít ve dvou situacích - za prvé hrozí-li negativní dopad na hospodárné a řádné řízení banky a za druhé při nabytí akcií banky přes nesouhlas regulátora. Dále je třeba znovu uvést, že pozastavení akcionářských práv je uplatňováno ze zákona výhradně ve správním řízení a je tudíž soudně přezkoumatelné. Pozastavení hlasovacích práv spojených sakciemi je jedinou možnou sankcí pro toho, kdo nabude bankovní akcie v rozporu se zákonem, třebaže odpůrci zásahů do akcionářských práv často doporučují namísto pozastavování akcionářských práv zakotvit neplatnost právního úkonu, kterým byly akcie nabyty. To je ovšem nerealizovatelné, jelikož prodávající nemusí být při obchodování na burze nebo v RM-systému identifikován. Dalším argumentem proti této koncepci je skutečnost, že prodávající prodal bezpochyby v dobré víře a je tudíž nemyslitelné mu například po půl roce nutit prodané akcie zpět. Navíc je třeba vzít v potaz nebezpečí právních problémů spojených s dalšími prodeji akcií v souvislosti s eventuálním zhojením právní neplatnosti prvotního nákupu. Zákon stanoví, že kromě hlasovacích práv budou současně pozastavena další akcionářská práva, a to právo účastnit se valné hromady, požádat o svolání mimořádné valné hromady a podat soudu návrh na určení neplatnosti usnesení valné hromady. Pozastavována mohou být výhradně všechna práva současně a podání opravného prostředku proti rozhodnutí o pozastavení akcionářských práv nemá odkladný účinek. Pozastavení práva akcionáře podat soudu návrh na určení neplatnosti usnesení valné hromady má značný význam, a to vzhledem k hrozící možnosti dotčeného akcionáře zablokovat rozhodnutí valné hromady, pokud toto rozhodnutí vyžaduje zápis do obchodního rejstříku. Je-li totiž podán návrh na určení neplatnosti valné hromady, soud zápis neprovede, a to až do rozhodnutí o podaném návrhu. Možné časové průtahy spojené srozhodnutím soudu by tudíž mohly způsobit, že by nebylo možno po delší dobu provést například personální změny v představenstvu, snížení základního jmění a podobně. Pozastavení ostatních zákonem vyjmenovaných akcionářských práv má význam pouze podpůrný (pozastavení práva akcionáře požádat o svolání valné hromady odvrací nebezpečí plýtvání peněz banky na organizování valné hromady, jejíž rozhodování svolavatel stejně nemůže ovlivnit, pozastavení práva účastnit se valné hromady eliminuje možnost rušení hladkého průběhu jednání valné hromady, výtržností a podobně). Ohledně kompatibility těchto doplňkových postupů se směrnicí ES je třeba konstatovat, že ani tyto postupy nejsou s evropským právem v rozporu, ba naopak. Pozastavení hlasovacích práv akcionáře je směrnicí uváděno jen demonstrativně, tudíž je počítáno s dalšími doprovodnými opatřeními. Jasně a jednoznačně je směrnicí definován pouze cíl těchto opatření, jímž je ukončení stavu, kdy vliv akcionářů může mít negativní dopad na hospodárné a řádné řízení banky. Pozastavení akcionářských práv je samozřejmě mimořádným opatřením, které bude aplikováno jen v mimořádných situacích. Aby mohly být postupy zaměřené na nežádoucí akcionáře realizovány, musí mít orgán dohledu před konáním valné hromady přehled o seznamu akcionářů, což mu umožní ihned zakročit proti těm, kdož nabyli svůj podíl protizákonně. Oprávnění České národní banky schvalovat před konáním valné hromady seznamy akcionářů s tím, že bez schválení seznamu se valná hromada nesmí konat, je zcela relevantní cestou k eliminaci vlivu nežádoucích akcionářů před konáním valné hromady. Česká národní banka sice teoreticky může svou nečinností při schvalování seznamu akcionářů zabránit konání valné hromady, je však třeba si uvědomit, že v případě nevrácení seznamu v této lhůtě se Česká národní banka nemůže zbavit odpovědnosti za škodu způsobenou bance v důsledku nekonání valné hromady. Je tudíž zcela iracionální vidět v tomto ustanovení "flagrantní odchylku od evropských směrnic". Navíc je mimo jakoukoliv pochybnost, že směrnice je "závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba forem a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům" (článek 249 Smlouvy o ES). Novela obsahuje na dvou místech určitý seznam bankovních činností. Pro pana Loužka je nepochopitelné a nelogické, že výčet činností, které lze povolit v licenci tuzemské bance (tedy bance se sídlem v České republice) se odlišuje od výčtu činností, které podléhají tak zvanému vzájemnému uznávání ve smyslu přílohy k II. bankovní směrnici. V § 1 jsou vyjmenovány činnosti, které lze povolit bance zakládané podle tohoto zákona, a to při respektování terminologie souvisejících zákonů (zejména novely zákona o cenných papírech). Každá země má totiž právo vymezit činnosti bank (při respektování určitých podmínek) dle své úvahy a s ohledem například na potřebu bank zavádět nové finanční produkty. Naproti tomu v § 5d jde o tak zvané činnosti podléhající vzájemnému uznávání (jednotné bankovní licenci), což znamená, že pouze takové činnosti může banka za předpokladu jejich uvedení v licenci vydané regulátorem domovského státu vykonávat bez další licence na území druhého členského státu EU. Pokud by však hodlala na území druhého státu vykonávat další činnosti nad rámec § 5d, k jejich výkonu již licenci od regulátora hostitelského státu musí mít. V seznamu činností podléhajícím vzájemnému uznávání musí být striktně dodržována terminologie směrnic, bez ohledu na to, že například náš zákon o cenných papírech tyto činnosti strukturuje jinak. Je rovněž samozřejmé, že výčet činností v § 1 bude širší než výčet činností podléhající vzájemnému uznávání. Jde o poměrně složitou problematiku, která byla intenzivně konzultována se zainteresovanými experty v Bruselu. V neposlední řadě autor kritizuje ustanovení zákona, podle kterého "banka nesmí vykonávat jiné podnikatelské činnosti než ty, které má povoleny v licenci." Je však otázkou, jaký smysl by licence vůbec měla, kdyby licencovaný subjekt mohl vykonávat i činnosti nad její rámec.

Dohled nad riziky propojených skupin

Další tvrzení pana Loužka týkající se nepřípustnosti vztažení obezřetného podnikání i na nebankovní subjekty opět vychází z jeho nedostatečné znalosti posuzované problematiky. Bankovní dohled na konsolidovaném základě představuje komplexní přístup k vyhodnocení síly skupiny, jejíž součástí je i banka, a všech potenciálních přímých i nepřímých rizik, kterým může být banka vystavena. Zapracování konsolidovaného dohledu do standardních metod výkonu bankovního dohledu vychází ze směrnic ES iz doporučení Basilejského výboru pro bankovní dohled. Součástí směrnice je i vymezení rozsahu dohledu na konsolidovaném základě nad skupinou finanční holdingové společnosti a skupinou smíšené holdingové společnosti, do nichž patří alespoň jedna banka. Skupiny finančních holdingových společností podléhají prakticky stejným obezřetnostním limitům, jako bankovní skupiny. Na skupiny smíšené holdingové společnosti se obezřetností limity nevztahují. Opatření České národní banky je konstruováno tak, aby v co největší možné míře naplňovalo směrnici ES při respektování podmínek a omezení, která jsou dána vymezením pravomocí České národní banky a konsolidačních pravidel vydaných Ministerstvem financí. Jde o určitou technickou normu, která nepatří do zákona už z toho důvodu (nebereme-li v úvahu její obsáhlost), že v návaznosti na stále se precizující směrnice ES a pravidla Basilejského výboru lze předpokládat změny, které bude nutné průběžně zapracovávat do tohoto předpisu. Pokud jde o otázku výše limitu pro stanovení pokuty v případě, kdy osoba zahrnutá do konsolidačního celku neposkytne požadované informace pro účely bankovního dohledu na konsolidovaném základě nebo poskytne informace neúplné, nepravdivé či zkreslené, popřípadě nedodrží lhůty pro jejich předložení, měl by pan Loužek přece jenom více věřit v odbornost pracovníků bankovního dohledu a v jejich schopnost rozlišovat míru zjištěného nedostatku v činnosti. Nepopíráme, že již stávající právní normy umožňovaly podchytit určité holdingové struktury, nicméně teprve na základě novely zákona o bankách má bankovní dohled právo požadovat buď přímo, nebo prostřednictvím příslušné banky informace, které jsou relevantní pro výkon dohledu na konsolidovaném základě.

Je třeba znát správní řád

Podle našeho názoru není možné vést polemiku nad textem zákona bez alespoň rámcové znalosti zákonů bezprostředně souvisejících s normou, o jejímž obsahu se polemika vede. Pokud by autor vycházel z platného znění správního řádu (zákon č. 71/ 1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů), pak by se nemusel pohoršovat nad tím, že zákon o bankách nepřikazuje, aby rozhodnutí České národní banky bylo zdůvodněno, ani nad tím, že o rozkladu (jde o opravný prostředek dle správního řádu) proti rozhodnutí České národní banky rozhoduje bankovní rada. Správní řád ve svém § 47 odst. 1 přikazuje, aby správní rozhodnutí bylo zdůvodněno. Znovu opakování této věty v zákoně o bankách by bylo zbytečnou duplicitou (Česká národní banka má postavení správního úřadu a tudíž musí rozhodovat podle správního řádu, což je výslovně uvedeno i v zákoně o bankách). Stejně tak princip rozhodování o rozkladu vychází ze správního řádu, konkrétně jde o § 61, podle kterého rozhoduje o rozkladu proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy příslušný vedoucí tohoto orgánu. Jestliže v čele České národní banky je kolektivní orgán (bankovní rada), pak je to právě tento kolektivní orgán, kdo je kompetentní k rozhodnutí o rozkladu. Pokud bankovní rada rozkladu nevyhoví, je samozřejmě možné se obrátit na soud (přezkum pravomocných správních rozhodnutí soudem upravuje § 244 a násl. občanského soudního řádu). To platí samozřejmě pro všechna rozhodnutí vydaná ve správním řízení podle zákona o bankách, tedy i pro zamítnutí záměru banky založit v hostitelské zemi pobočku, které autor nesprávně považuje za nepřezkoumatelné, ačkoli ustanovení § 5g odst. 2 je režimu soudního režimu výslovně (a nadbytečně) podřazuje.

Spor o legitimitu prováděcích vyhlášek

V této kapitolce se autor zmiňuje o prováděcích vyhláškách. Uvádí, že "nejkontroverznější jsou (v kolizi s kritérii ústavnosti) § 12-14, které hovoří o kapitálové přiměřenosti na individuálním a konsolidovaném základě (§ 12), pravidlech úvěrové angažovanosti (§ 13) a pravidlech likvidity na individuálním a konsolidovaném základě (§ 14). Není jasné co přesně tyto pojmy znamenají a jak se vypočítávají. . Předkladatel (Ministerstvo financí) měl přiložit prováděcí vyhlášky přímo k zákonu, což neučinil." Pomineme-li fakt, že předkladatelem novely zákona o bankách do Parlamentu byla vláda a nikoli Ministerstvo financí (což je u poradce předsedy Poslanecké sněmovny dosti zarážející neznalost), podstatné je, že § 15 zákona, obsahující souhrnné zmocňovací ustanovení k § 12-14, k vydání prováděcích vyhlášek Českou národní banku vůbec nezmocňuje, ale zmocňuje ji k vydání opatření , které bude vyhlašováno nikoli se Sbírce zákonů (jako dosud), ale ve Věstníku České národní banky na základě čl. II bod 4 novely. Tato opatření nepochybně nebudou prováděcími právními předpisy, ale budou svého druhu řídícími akty České národní banky vůči bankám a pobočkám zahraničních bank; budou se týkat asi 50 subjektů. Pro tento relativně malý počet adresátů není důvodné, aby šlo o prováděcí právní předpis, a protože se opatření České národní banky budou dotýkat pouze bankovního sektoru, bylo zvoleno toto pojetí.

Je třeba znát problematiku rozsahu zpracovávaných informací

Možná lidem, kteří se nepohybují v bankovním sektoru, se může zdát ustanovení § 24 zákona příliš strohé a vágně naformulované. Jak se zdá, někdo v této formulaci vidí až přílišnou volnost v rozhodování, která je v tomto případě dána České národní bance, a vyvolává to v něm zřejmě obavy ze zneužití. Takové obavy jsou zbytečné a ne zcela na místě. Vývoj požadavků na informace související s činností bank a poboček zahraničních bank v České republice, to znamená na jejich obsah, formu a členění, byl tak dynamický, jak dynamický byl vývoj v bankovním sektoru za posledních deset let. Vstup České republiky do různých mezinárodních organizací a struktur s sebou nesl další požadavky na rozsah i hloubku informací. Tento trend trvá a s blížícím se vstupem České republiky do EU naopak stále sílí. Z tohoto důvodu je zcela nevhodná jakákoliv konkretizace přímo v zákoně.

Kdo má být chráněn - banka nebo dlužník?

Zavedení centrálního registru bank zřejmě představuje pro pana Loužka další noční můru. Můžeme s čistým svědomím pana Loužka ujistit, že před rozhodnutím, zda formou provozování centrálního registru úvěrů podnikatelských subjektů pomoci bankám při řízení úvěrového rizika, studovala Česká národní banka tuto problematiku v jiných zemích a spojila se s bankovní komunitou, aby získala její názor na provozování centrálního registru úvěrů poskytnutých bankami v České národní bance. Centrální registr úvěrů provozovaný centrální institucí v jiných zemí je obvyklý a není považován za porušování lidských práv a svobod. Jedním z hlavních důvodů vedení registru úvěrů v České národní bance bylo zajištění jeho úplnosti, kterou je schopná zabezpečit pouze centrální instituce. Česká národní banka při zvažování jeho zřízení rovněž přihlížela k úvěrovému riziku v České republice, které je vysoké. To se odráží ve vysokém podílu klasifikovaných úvěrů na celkovém objemu úvěrů. Znemožnění přístupu bankovního sektoru k potřebným informacím by nepřispělo k potřebnému zvýšení kvality úvěrových portfolií bank a tím i k celkovému posílení stability bankovního sektoru.

Lhůty pro rozhodování bankovního dohledu

Není jasné, z čeho autor dovozuje zdvojnásobení lhůt pro rozhodování České národní banky, jelikož tyto lhůty zůstávají stejné. Nově se však zavádí maximální možná lhůta pro případ, že je předkládána neúplná žádost o licenci. Tato lhůta činí 12 měsíců, zatímco podle platné právní úpravy Česká národní banka rozhodne do šesti měsíců od doručení úplné žádosti, což může také znamenat například 24 měsíců od prvního podání neúplné žádosti. Je tedy zřejmé, že řízení se ve svém důsledku naopak zkracuje, tedy dochází k přesnému opaku toho, co tvrdí autor. Netřeba zdůrazňovat, že vše je přesně podle směrnic.

Je třeba znát smysl opravného zúčtování

Autor se ve své zdrcující kritice pouští i na tenký led specifické problematiky platebního styku a zúčtování, kde napadá ustanovení o opravném zúčtování bank. Jde o specifický postup, kterým banka může napravit svou chybu, které se dopustila při bezhotovostním převodu peněžní částky. Nelze tímto způsobem napravovat chybu, které se dopustil sám klient banky, například chybným vyplněním platebního příkazu. Jestliže například klient A převádí peníze klientu B a v tomto smyslu bezchybně vyplní platební příkaz, leč banka přesto omylem směruje platbu neoprávněnému příjemci (klientu C), může banka svou chybu napravit a peníze z účtu klienta C odčerpat (inkasem, bez nutnosti jeho souhlasu), aniž by se s ním musela dohadovat o vrácení peněz či se soudit o vrácení bezdůvodného obohacení. Jde vlastně o určitou výhodu, která je bance poskytnuta, jelikož jde o průlom do zákazu inkasa z klientského účtu bez souhlasu klienta. Je ovšem jasné, že tato výhoda musí být nějak časově omezena, a to lhůtou objektivní a nikoliv subjektivní, jak prosazuje pan Loužek. I neoprávněný příjemce musí mít totiž určitou právní jistotu ohledně nedotknutelnosti svého účtu, což však bance nebrání v tom, aby částku vymáhala soudně. Pokud banka funguje řádně, měla by jí tříměsíční lhůta poskytnutá zákonem k nápravě její chyby postačovat.

Co je a co není podstatné

V další pasáži svého článku poukazuje autor na problematickou formulaci ustanovení § 25a. Z titulu své funkce poradce předsedy Poslanecké sněmovny však jistě ví, že na určitou dílčí nesrovnalost v tomto ustanovení upozornila poslance sama Česká národní banka s doporučením na drobnou úpravu, která byla následně poslanci přijata jako pozměňovací návrh. Nyní pan Loužek "objevuje" nedostatek a"vymýšlí" řešení, které poslanci již realizovali na doporučení České národní banky, což se nám jeví jako poněkud laciné. Také doplnění zákona v pasáži o nucené správě o ustanovení, které výslovně deklaruje, že podání opravných prostředků proti zavedení nucené správy přísluší dosavadnímu statutárnímu orgánu banky, přesto, že jeho ostatní funkce jsou pozastaveny, již bylo realizováno cestou poslaneckého pozměňovacího návrhu. Navíc jde o postup, který léta funguje v praxi, je potvrzen judikaturou a nebyl nikdy Českou národní bankou zpochybněn. Výslovným zakomponováním ustanovení sice dochází k žádoucímu posílení jistoty dosavadního statutárního orgánu banky, jde však o záležitost, jejíž význam je vedle ostatních ustanovení novely skutečně mizivý.

Je třeba znát zásady přípravy právních předpisů

Základním principem, který je uplatňován ve vyspělých ekonomikách, je nezávislý bankovní dohled. S tímto principem by bylo proto zcela neslučitelné, kdyby Ministerstvo financí kontrolovalo činnost centrální banky nebo schvalovalo její předpisy a de facto tak přebíralo odpovědnost za prováděcí předpisy zpracované jiným orgánem. Právní předpisy podle zákona o bankách mají formu vyhlášky. Při jejich zpracování se plně postupuje v souladu s Legislativními pravidly vlády. Návrh právního předpisu prochází meziresortním připomínkovým řízením a je posuzován pracovními komisemi při Úřadu vlády. Z toho je zřejmé, že tyto vyhlášky rozhodně nejsou čistě vnitřní záležitostí České národní banky. Domníváme se, že postup při vydávání vyhlášky umožňuje dostatečnou kontrolu nad jejím obsahem i v tom smyslu, aby nešel nad zákonné zmocnění.

PhDr. Milan Tománek je tiskovým mluvčím České národní banky.