20. 10. 2006

Mezinárodní měnový fond na rozcestí

Petr Procházka, Petr Sedláček (Bankovnictví 20.10.2006 strana 14, rubrika: Světové finance)

Představíme vám hlavní oblasti připravované reformy fungování Mezinárodního měnového fondu (MMF) ve světle diskusí a výsledků posledních výročních zasedání brettonwoodských institucí v Singapuru.

Když se v roce 1946 v severoamerickém Savannah sešli guvernéři MMF a Světové banky (SB) na konferenci při příležitosti oslavy založení obou institucí, s vizionářským projevem před nimi vystoupil jeden ze dvou duchovních otců celého projektu - John Maynard Keynes. Použil přirovnání vypůjčené ze známé pohádky a oběma institucím do budoucna popřál, aby od sudiček dostaly do vínku tři dary - univerzalitu (strakatý kabát, který by jim připomínal, že patří celému světu), energii (krabici vitaminů proti únavě a na podporu proaktivního hledání a řešení složitých problémů) a moudrost, díky níž by byl jejich přístup ke každému problému nestranný.

Zároveň zcela nepohádkově varoval před politizací Fondu. Pokud by k ní došlo, bylo by pro svět lepší, aby obě instituce upadly do věčného spánku jako Šípková Růženka.

AKTUÁLNOST POSLÁNÍ A ZAMĚŘENÍ MMF

Uplynulo 60 let. Naplňovat Keynesovu vizi nebylo během tak dlouhé doby vůbec jednoduché. Aktuálnost poslání a zaměření MMF ovlivňovaly události, jež si vynucovaly změny v mezinárodním měnovém systému - pád zlatého standardu amerického dolaru následovaný zhroucením systému fixních směnných kurzů v 70. letech 20. století, dluhová krize latinskoamerických zemí v 80. letech, transformace ekonomik střední a východní Evropy, ničivé finanční krize v jihovýchodní Asii, Střední a Latinské Americe a v Rusku v období přechodu do nového tisíciletí a paralelní uvolnění pohybu kapitálu, finanční inovace a nástup globalizace, která akcelerovala v průběhu posledních let.

MMF vždy dokázal reagovat a reformovat své postupy i nástroje - například vznik koncesní facility ESAF/PRGF, přijetí Rozhodnutí o dohledu nad kurzovými politikami členů v roce 1977 jako reakce na finanční krize 90. let, přijetí nových standardů pro oblast statistiky a zveřejňování dat SDDS (Special Data Dissemination Standards), standardů pro hospodářské politiky (Report on Observance of Standard and Codes) a revize finančních sektorů FSAP (Financial Sector Assessment Programs). Ne vždy však byly jeho reakce považovány za adekvátní.

Ze zápasu o nalezení východiska z finančních krizí vyšel sice vítězně, ale s mnoha šrámy. Navíc se všechny dosavadní reformní diskuse odehrávaly mezi Scyllou a Charybdou zastánců tradičního přístupu k roli a poslání MMF - argumentujících nebezpečím morálního hazardu při změkčení podmínek vůči dlužníkům -a zastánců inovativních přístupů vyvolaných uvedenými trendy, kteří zdůrazňují nutnost zachování adekvátnosti Fondu pro všechny jeho členy.

OBNOVENÍ "UNIVERZALITY, ENERGIE A MOUDROSTI' FONDU

Šedesáté výročí založení Fondu v roce 2004 se ukázalo jako vhodné východisko pro reflexi činnosti a navržení změn v jeho budoucím zaměření. Tuto sebereflexi vynutily dvě události.

V minulém desetiletí významně narostla činnost Fondu, která přesahuje původní představy zakladatelů. Rozšiřování aktivit do nových oblastí si zároveň vynutilo zvýšení počtu i kvality pracovníků, širší koordinaci s mezinárodními organizacemi, občanskými sdruženími a donátory. To vyvolalo problémy s efektivním alokováním finančních i lidských zdrojů.

Druhou událostí byla nejistota spojená s tím, zda je Fond plně připraven řešit makroekonomické otázky spojené s globalizací 21. století, charakterizovanou integrovanými kapitálovými trhy, velkými pohyby kapitálu, externími šoky nebývalého rozsahu, rychlosti a velikosti a rychlými posuny v komparativních výhodách mezi regiony.

V roce 2005 proto předložil generální ředitel MMF Rodrigo de Rato svoji vizi reforem, která měla po 62 letech existence obnovit "univerzalitu, energii a moudrost' Fondu. Letošní výroční zasedání v Singapuru se stalo důležitým krokem na cestě k její realizaci.

Vzhledem k možnému rozsahu tohoto článku nemají jeho autoři ambici podat kompletní analýzu navrhovaných změn, ale zaměří se pouze na nejdůležitější z nich - na oblast členských kvót a reprezentace, změny v dohledových funkcích MMF a změny navrhované v oblasti půjček.

KVÓTY A REPREZENTACE

V souvislosti s krizí v roce 1997 začaly mít asijské "emerging markets' (EMEs) pocit, že v důsledku neadekvátního zastoupení se jim nedostalo stejné pomoci ze strany Fondu jako třeba Mexiku v letech 2004/2005. Tento pocit vyústil nejen ve snahu asijských zemí zajistit se bezprecedentním navyšováním vlastních devizových rezerv a dohodami o regionální spolupráci, ale i v obecnější diskusi, že je třeba změnit rozdělení kvót tak, aby to plně odráželo relativní ekonomickou a finanční pozici členských zemí ve světě. K tomu se přidaly i rozvojové země, jejichž hlasovací síla též postupně klesala. Problém neadekvátního zastoupení začal zpochybňovat samotnou legitimitu této organizace.

Proč zrovna kvóty by měly hrát klíčovou roli? Členské kvóty jsou v činnosti a řízení MMF důležité ze čtyř důvodů. Jejich výše se přímo promítá do hlasovací síly, protože počet hlasů každé země je založen na velikosti kvóty (každý člen má přiděleno 250 základních hlasů, basic votes, bez ohledu na velikost kvóty a jeden hlas za každých 100 000 SDR své členské kvóty). Velikost členské kvóty určuje, kolik si daná země může půjčit od Fondu, kolik finančních prostředků by mohla Fondu půjčit (když bude vyzvána) a kolik jí bude přiděleno SDR v případě odsouhlasené alokace.

Diskuse o velikosti kvót se vedou na základě existujícího modelu pro výpočet kvót, který je založen na pěti rozdílných proměnných - HDP, oficiálních rezervách, příjmech a výdajích běžného účtu, variabilitě běžných příjmů a poměru běžných příjmů k HDP.

Kvóty kalkulované podle posledních údajů se často podstatně odklánějí od kvót skutečných (viz tabulka). Skutečné kvóty jsou stanoveny při vstupu členské země do MMF a jsou upravovány při generálních revizích. Za základ se vezme kalkulovaná kvóta, ale do kvóty skutečné je zahrnuto i politické hledisko. Kalkulované kvóty v tabulce jsou vypočteny na základě nejnovějších údajů.

EMEs poukazují na skutečnost, že například vyspělé země sdružené v G7, které politiku Fondu výrazně ovlivňují, mají agregovanou kvótu ve výši 46 %. Avšak výkonný ředitel zastupující 24 afrických zemí má pouze 1,4 % z celkové hlasovací kvóty. Ale i na úrovni jednotlivých zemí se najdou zajímavá srovnání - "velká' Indie má například kvótu ve výši 1,95 %, zatímco "malá' Belgie 2,15 % z celkové kvóty.

ŘEŠENÍ VE DVOU FÁZÍCH

Na výročních zasedáních MMF a SB v Singapuru byla schválena rezoluce o kvótách a reprezentaci, která řeší tuto problematiku ve dvou fázích (23 zemí bylo proti, celkově však bylo dosaženo více než 90 % všech hlasů).

V první fázi se zvýší kvóty čtyřem nejvíce "podreprezentovaným' zemím (Číně, Koreji, Mexiku a Turecku).
Ve druhé fázi se přijme nový model výpočtu kvót a na jeho základě se provede druhé kolo navýšení kvót nejvíce "podreprezentovaných zemí' (širší skupina).

Zdvojnásobí se počet základních hlasů (tj. hlasů přidělených všem zemím bez rozdílu ve stejné výši), aby se nesnížila hlasovací síla rozvojových zemí. To bude vyžadovat dodatek k Dohodě. Aby se po ad hoc zvýšeních dále nesnížil hlasovací potenciál EMEs, nebude možné realizovat druhou fázi navýšení členských kvót, dokud tento dodatek nevstoupí v platnost. Současně se bude hledat mechanismus, aby poměr základních hlasů k agregované kvótě zůstal konstantní.

Země Evropské unie (včetně České republiky) rezoluci podpořily. Klíčová bude následná dohoda o novém modelu výpočtu kvót, který následně ovlivní budoucí změny kvót a hlasovací sílu zemí. Dosavadní názory na to, jaké proměnné mají, či nemají být do vzorce zahrnuty však naznačují, že to nebude jednoduché.

Rezoluce by měla být naplněna do výročních zasedání MMF a SB v roce 2008, což je velmi ambiciózní plán.

EFEKTIVNOST DOHLEDU

Dohled je klíčovou činností, kterou Fond podporuje globální finanční a ekonomickou stabilitu. Ve své Strategii se generální ředitel Rodrigo de Rato soustředil zejména na tři důležité aspekty dohledu.

Zaprvé by chtěl výrazně zvýšit efektivnost dohledu. To znamená, že na jedné straně bude Fond usilovat o zvýšení kvality předkládaných zpráv a doporučení, ale na druhé straně by k nim měly členské země více přihlížet. Zejména vztah vyspělých průmyslových zemí k doporučením MMF byl přitom tradičně poměrně vlažný. Na rozdíl od dlužníků, pro něž je plnění jeho doporučení nutnou podmínkou pro poskytnutí vyšších tranší půjčky, je totiž vynutitelnost doporučení MMF u ostatních zemí prakticky nulová.

Proto zazněla v Singapuru politická podpora (i když obezřetná) britskému návrhu na zavedení tzv. annual remit k bilaterálnímu a multilaterálnímu dohledu. Podle prvních představ, by měl Fond každoročně vyhlašovat své dohledové priority a cíle; ty by pak měly být podpořeny členskými zeměmi. V pozadí návrhu je nepochybně právě možnost zvýšit tlak na členské země, aby realizovaly doporučení dohledu. Bude však třeba sladit tento návrh s dosavadní praxí a postupy - s dvouletou všeobecnou revizí dohledu, s úlohou Rady a se zajištěním toho, aby nedošlo pouze k dalšímu navýšení byrokracie.

MULTILATERÁLNÍ DOHLED

Druhou oblastí je zlepšení multilaterálního dohledu, který se ukazuje jako nejslabší článek dohledu. V období prohlubujících se globálních nerovnováh se ukazuje, že adekvátní platformou pro řešení globálních problémů tohoto typu nemůže být exkluzivní "klub' nejvyspělejších zemí, ale že ideální fórum by mělo zahrnovat i systémově důležité emerging markets. K tomu se zdá být MMF jako instituce s takřka univerzální členskou základnou přímo předurčen.

Na základě této úvahy vznikl návrh na zavedení tzv. cí a záměr integrovat výsledky multilaterálního, regionálního a dvoustranného dohledu. Členským zemím by tento přístup měl usnadnit spolupráci při posuzování dopadů domácích politik na externí stabilitu jiných zemí a v případě nutnosti umožnit i z hlediska světové ekonomiky žádoucí a koordinované změny těchto politik.

Tématem historicky prvních mnohostranných konzultací, které byly zahájeny letos v červnu, se logicky stala právě problematika globálních nerovnováh. Za jednací stůl byly přizvány Čína, eurozóna, Saúdská Arábie, Japonsko a USA. Konzultace by měly zvýšit porozumění mezi těmito zeměmi a případně napomoci určité koordinaci při dohodnutém řešení. Do doby konání výročního zasedání Fondu proběhly zatím jen prvotní dvoustranné konzultace MMF s jednotlivými partnery a podle jejich reakcí se zdá, že nestrannost požadovaná lordem Keynesem je výrazným rysem přístupu Fondu. Přestože lze výsledek zatím těžko předvídat, existuje názorová shoda, že úspěchem by bylo dosažení určitého porozumění mezi těmito zeměmi, které napomohlo koordinovanému řešení.

Očekávání finančních trhů, vyjádřená například v postojích IIF, jsou v tomto směru vysoká a staví tak před Fond, ale i před jeho partnery v jednáních vysokou laťku. V dopise předsedovi IMFC G. Brownovi požaduje ředitel IIF (Institutu mezinárodních financí, organizace sdružující nejvýznamnější soukromé banky) Ch. Dallara mimo jiné, aby MMF zveřejnil harmonogram krátkodobých a střednědobých kroků, které mají být učiněny, aby následně monitoroval a vyhodnocoval jejich realizaci a při významnějších odchylkách zorganizoval další kolo mnohostranných konzultací.

Naštěstí disharmonické reakce některých zaangažovaných zemí po jarním zasedání IMFC na téma " problém nemáme my, ale ti druzí' ustoupily do pozadí a čas ukáže, zda MMF dokáže potvrdit svou adekvátnost pro řešení skutečně globálních ekonomických problémů.

Třetí oblastí, důležitou pro dohled, je propojení makroekonomických témat s oblastí stability finančního sektoru. To bude vyžadovat nejenom organizačně personální změny uvnitř instituce, které již byly zčásti provedeny, ale též systémové začlenění otázek finanční stability do dvoustranného dohledu.

Aby mohl Fond realizovat uvedený náročnější přístup bez razantního navýšení lidských i finančních zdrojů, chystá zároveň určitá omezení četnosti dohledu v rámci článku IV u zemí, které budou vykazovat stabilní ekonomický vývoj a přitom nejsou systémově významné. Zkušebně Rada již nedávno jednala o zjednodušených zprávách týkajících se Finska, Irska a Nového Zélandu.

KURZOVÁ PROBLEMATIKA

V Singapuru byla velká pozornost věnována rovněž kurzové problematice. Fond má sice v této oblasti mandát, ale podle některých zemí není jeho angažovanost v kurzových otázkách dostatečná. V pozadí tohoto tlaku stojí zejména americká kritika kurzové politiky Číny a některých dalších asijských zemí. Strategie navrhuje dvojí rovinu řešení.

V Singapuru byla politicky podpořena revize Rozhodnutí o dohledu nad kurzovou politikou z roku 1977, které tvoří právní základ pro dohled Fondu v této oblasti. Revizi podporují zejména země G7 (s výjimkou Japonska) a Austrálie, řada dalších zemí však důvod pro změny nevidí. Právní ukotvení dohledu nad kurzy by mělo zůstat dostatečně flexibilní a široké.

Snahou je rozšířit tento dokument též o aspekty domácí politiky, čímž by se zvýšila provázanost s článkem IV. Dohody. V pozadí tohoto úsilí je posílení smluví odpovědnosti členských států na jedné straně a na straně druhé pravomoci Fondu v souvislosti s kurzem.

Druhou rovinou kurzové problematiky je prohloubení analytických a operačních přístupů Fondu, kde se má rozšiřovat vyhodnocování rovnovážné úrovně kurzů o EMEs (v současnosti MMF interně sleduje pouze vyspělé ekonomiky). Diskuse se vede, zda by bylo vhodné tyto rovnovážné úrovně kurzů také zveřejňovat. Řada zemí to nedoporučuje s odkazem na technickou složitost stanovení rovnovážné úrovně, velký rozptyl výsledků používaných modelů a tržní a politickou citlivost.

ÚLOHA FONDU V EMERGING MARKETS

Globalizace nejvýrazněji postihla činnost Fondu v EMEs. Nově vznikající tržní ekonomiky zažily jak přínosy ze zvýšených obchodních a investičních toků, ale byly též skupinou zemí, která byla postižena volatilitou kapitálových toků - a z toho pramenících krizí kapitálového účtu.

Ve Strategii proto Fond klade vůči této skupině zemí především důraz na prevenci. Generální ředitel Rodrigo de Rato inicioval nové kolo diskusí o nahrazení původní kontingentní facility CCL (Contingent Credit Line), která ukončila svoji činnost v roce 2003 z důvodu nezájmu zemí o čerpání. MMF v této souvislosti připravil návrh nové facility s pracovním názvem Reserve Augmantation Line (RAL), kde by země, jejíž ekonomické základy jsou zdravé a hospodářská politika adekvátní, v případě - když jí bude hrozit krize - měla automaticky právo čerpat prostředky až do výše 300 % své kvóty.

Diskuse v Singapuru odrážela nejednotnou pozici k nové facilitě. Na jedné straně jsou země, které její zavedení podporují s tím, že o to je mezi EMEs velký zájem. V instrumentariu MMF tento typ "pojištění' chybí a nesplněním požadavku EMEs by se Fond vůči této skupině zemí dostal do velmi špatné pozice a mohl by ztratit svůj vliv (zdůrazňují princip adekvátnosti Fondu).

Druhá skupina naproti tomu uvádí, že zájem o facilitu není prokázaný, že samotné členství a současné mechanismy jsou dostatečnou zárukou pro poskytnutí finančních prostředků v případě potřeby a že není možné automaticky a bez dostatečných záruk (kondicionality) prostředky přislíbit. To by ohrožovalo samotnou finanční integritu MMF (apel na omezení morálního hazardu). Navíc by se měla využívat možnost získání finančních záruk v rámci soukromého sektoru.

To se projevilo i v samotném komuniké politického výboru IMFC (International Monetary and Finacial Committee), který sice vyzval MMF, aby pokračoval v práci na rozpracování RAL. Současně však zdůraznil, že při přípravě tohoto nového nástroje se musí vzít v úvahy zajištění provázanosti RAL s dosavadními nástroji a zároveň musí být zabezpečena návratnost poskytnutých zdrojů.

Sluší se dodat, že soukromý sektor návrhy tohoto typu vítá (viz citovaný podklad IIF) - konec konců by jejich realizace výrazně omezila rizika angažovanosti v některých emerging markets - s dodatkem, že by bylo užitečné zvážit způsoby, jak by mohl participovat na posílení tohoto typu financování.

ZÁVĚR

Zda se podaří revitalizovat "univerzalitu, energii a moudrost', kterou Fond dostal od svých zakladatelů do vínku, a zda se o tomto "probuzení' podaří přesvědčit nejenom členskou základnu, ale i mezinárodní finanční trhy, to je nezbytnou podmínkou pro potvrzení jeho adekvátnosti v podmínkách globální ekonomiky. Dál už jen čas od času "postačí' (stejně jako tolikrát v minulosti) potvrdit tuto schopnost pružnou adaptací na další výzvy, které budoucnost přinese. Ale to už není pohádka o Šípkové Růžence, ale spíš výzva hodná bájného Fénixe...

Kvóty kalkulované se často liší od kvót skutečných

Skupina zemí/ Země individuální	Skutečná kvóta (% podíl na kvótách celkem)	Kalkulovaná kvóta (% podíl, 2005)
Vyspělé země	62,67	68,87
USA	17,38	17,24
EU25	32,16	37,77
Česká republika	0,38	0,48
Eurozóna	23,19	27,57
Emerging markets (EMEs)	21,25	22,68
Některé EMEs
Čína	2,98	5,07
Korea	0,76	2,23
Mexiko	1,21	1,86
Turecko	0,45	0,66
Rozvojové země	16,09	8,45

ZDROJ: MMF

"Svět nabízí svým obyvatelům možnost těžit z nového kola hospodářského růstu. Otevřenou otázkou je, zda my - mezinárodní společenství - jsme připraveni společně pracovat na tom, jak této příležitosti využít,' řekl během svého zahajovacího projevu generální ředitele Fondu Rodrigo de Rato y Figaredo 9. září 2006 v Singapuru.