MMF: Reforma po reformě

Petr Procházka, Petr Sedláček (Bankovnictví 18.11.2009 strana 14, rubrika: Světové finance)

Jednou za čas je dobré udělat si inventuru. Před dvěma lety jsme na tomto místě psali o poněkud váznoucí a nedotažené reformě MMF a reakci klíčových centrálních bank na finanční krizi na hypotečním trhu USA. Poněkud matný a do vlastních problémů zahleděný Fond byl tehdy pozadu za událostmi, jež nabíraly na síle a rychlosti. Nyní je ale všechno jinak.

S nástupem finanční krize a aktivizací skupiny G20, která zcela zastínila seskupení nejvyspělejších zemí světa G7, se do centra pozornosti po několika letech relativně malého zájmu a téměř nulové poptávky po půjčkách dostal i Mezinárodní měnový fond (MMF). Není to ale tak dávno, co mu hrozil fatální nedostatek prostředků na financování rostoucího spektra činností a potýkal se s prohlubujícím se deficitem legitimity.

DIETA K 60. NAROZENINÁM

Šedesáté výročí založení Fondu v roce 2004 se stalo příležitostí pro zhodnocení dosavadní činnosti a budoucího nasměrování. V roce 2005 proto předložil tehdejší ředitel MMF Rodrigo de Rato svoji vizi reforem. * První oblastí se stala reforma kvót, která měla obnovit legitimitu Fondu. V souvislosti s asijskou krizí začaly mít některé dynamicky se rozvíjející ekonomiky pocit, že nejsou adekvátně zastoupeny a nedostává se jim stejného zacházení. Výsledkem bylo nejen bezprecedentní navyšování vlastních rezerv a posilování regionální spolupráce, ale i tlak na změnu rozdělení kvót, které by lépe odráželo jejich postavení a význam ve světové ekonomice.

V roce 2006 byla v Singapuru přijata rezoluce o kvótách a reprezentaci. Tuto shodu však již od počátku skupina „emerging markets“ a rozvojových zemí považovala za nedostatečnou. Ratifikaci dodatků Dohody o MMF, která by umožnila navýšení kvót, dokončilo zatím jen 36 zemí ze 186. * Velká pozornost byla věnována i dohledu a posílení jeho efektivnosti. Na jedné straně šlo o zvýšení kvality analýz a doporučení Fondu (a tím i posílení jeho odpovědnosti), na druhé straně měl být vyvíjen tlak na země, aby plnily své povinnosti vyplývající z členství. Byly vyjasněny povinnosti vyplývající z právního základu dohledu a v roce 2007 bylo přijato Rozhodnutí o bilaterálním dohledu (dále Rozhodnutí 2007), které však nemělo konsensuální podporu. Chyběl podpis Indie a Číny.

To se projevilo v následujícím období, kdy bylo Rozhodnutí 2007 rozvolněno. Generální ředitel Strauss–Kahn dal letos pokyn, aby se MMF nevyjadřoval k rovnovážné úrovni kurzů, která by umožnila identifikovat fundamentálně vychýlené kurzy. Tím ustoupil tlaku Číny.

Pozornost se rovněž zaměřila na multilaterální dohled, od něhož se čekalo zejména řešení globálních nerovnováh. K výraznějšímu pokroku však ani zde nedošlo. * V oblasti úvěrových facilit, byla znovu zahájena diskuse o ustavení facility typu pojištění, která by nahradila preventivní úvěrovou linku (zřízení Contingent Credit Line – CCL navrhl v roce 1998 tehdejší prezident USA Bill Clinton; CCL měla sloužit jako důležitý nástroj prevence krizí těm zemím, které prováděly odpovídající politiku, ale které by se mohly stát obětí finanční nákazy – od jejího zřízení však facilitu nikdo nevyužil). Podle de Rata facilita typu pojištění neměla v instrumentariu Fondu chybět. Ani zde se však nepodařilo získat dostatečnou podporu.

Zahájené reformy se tak nerealizovaly, neboť chyběla dostatečná politická vůle a nutný konsensus členské základny.

Fond se navíc dostal v dalším období do paradoxní situace. Když se světové ekonomice dařilo dobře, zažíval svá nejhubenější léta. Turecko jako poslední velký dlužník bylo příliš malým zdrojem příjmu na to, aby bylo možné financovat široké spektrum činností MMF. Fond se tak stal obětí receptů, které po léta předepisoval druhým – úsporných opatření, rozpočtových škrtů a v jejich důsledku i propouštění.

ČASOVANÁ BOMBA

V průběhu nejdelší poválečné konjunktury v základech světové ekonomiky tikala časovaná bomba. První explozi v létě 2007 způsobilo zhroucení realitního trhu v USA, skutečný výbuch však nastal teprve 15. září 2008. Tehdy jedna z největších a nejstarších amerických investičních bank Lehman Brothers – instituce tak velká a úctyhodná, že nikdo nevěřil, že by ji vláda mohla nechat padnout – byla nucena požádat soud o ochranu před věřiteli. Vzápětí neméně slavná Merril Lynch souhlasila, že ji za 50 mld. USD převezme Bank of America.

Vyspělými zeměmi se jako lavina začala šířit finanční krize. Zasáhla největší a nejváženější finanční ústavy, které držely ve svých knihách v překvapivě vysokých objemech aktiva označovaná jako toxická.

Na finančních trzích zavládla nedůvěra a bylo jasné, že další pád velké banky by byl už smrtící. Vlády se začaly předhánět v záchranných balíčcích, centrální banky koordinovaně snižovaly sazby a zároveň pumpovaly na trhy všemi prostředky likviditu. Nedůvěrou na trzích byly ale už byly zasaženy i emerging markets a rozvojové země – zejména ty, které byly závislé na přeshraničním financování, nebo jejich obyvatelé drželi vysoký podíl půjček v zahraničních měnách.

KRIZE JAKO DŮLEŽITÝ IMPULS

A tak ačkoli se v průběhu podzimu zdálo, že MMF stojí stranou, první stand-by úvěry začal poskytovat už na začátku loňského listopadu. Ve srovnání s minulostí, kdy byl objem půjčky striktně vázán na výši členské kvóty a nepřesáhl vůči ní obvykle 300 % (tzv. exceptional access neboli nadlimitní přístup nad 300 % byl výjimečný a byl poměrně přísně posuzován), byly na první pohled patrné dva rozdíly – miliardové úvěry a čerpání překračující v některých případech až 1000 % členské kvóty se staly spíše pravidlem, než výjimkou (viz tabulka 1).

Výše půjček a tempo, jakým narůstaly, bral dech. Fond měl před krizí pohotově k dispozici přibližně 250 mld. USD z členských kvót, obecné (GAB) a nové dohody o zápůjčce (NAB). A vzápětí přišel další šok: Island. Od roku 1976 první půjčka Fondu západní zemi považované za vyspělou.

Na přelomu roku se finanční krize přelila do reálné ekonomiky a recese naplno zasáhla i země, jejichž finanční sektor byl robustní a v zásadě zdravý. Výjimkou zůstávala i nadále Asie a částečně Latinská Amerika. Tempa růstu sice z hodnot kolem 10 % zvolnila, ale pořád se jednalo o růst. Lídři nejvyspělejších zemí světa pochopili, že nastal čas rozdělit se s nejdynamičtějšími emerging markets nejenom o problémy, ale i o moc.

G20 A MMF BOJUJÍ PROTI KRIZI

Finanční krize vyvolala politický impuls, který otevřel novou etapu historie MMF. Přelomový londýnský summit G20, na němž EU reprezentovalo české předsednictví, se konal letos v dubnu a na programu měl dvě velká témata – regulaci finančních trhů a zajištění zdrojů prostřednictvím mezinárodních finančních institucí.

Globální makrofinanční dohled byl svěřen Fondu ve spolupráci s rozšířeným Financial Stability Board (FSB) s tím, že mají okamžitě začít pracovat na zdokonalení systému včasného varování. Došlo k dohodě na ztrojnásobení zdrojů MMF – zmíněných 250 mld. USD mělo být co nejrychleji doplněno prostřednictvím dvoustranných půjček, které by nakonec byly převedeny do nové dohody o zápůjčce (New Arrangement to Borrow – NAB), která by se podle představ G20 navýšila o 500 mld. USD. Pokud by bylo třeba, měl Fond posoudit i přímé výpůjčky na trzích, zdvojnásobena měla být i pohotová kapacita pro koncesní úvěry zemím s nízkými příjmy (LIC). Navíc na podporu globální likvidity bylo rozhodnuto o dosud nejrozsáhlejší emisi SDR v ekvivalentu 250 mld. USD (z nich 100 mld. USD pro emerging markets a rozvojové země).

Pod tlakem Brazílie, Ruska, Indie a Číny (takzvaná skupina zemí BRIC) vyspělé země na summitu souhlasily s tím, že do roku 2011 proběhne další revize kvót. A jakoby povzbuzeny tím, že financování ze strany MMF už není bráno jako stigma, využily v krátkém sledu po sobě tři země (viz tabulka 2) nové preventivní facility (Flexible Credit Line – FCL).

ROSTOUCÍ ROLE G20

V rámci dvoustranných půjček Fondu se EU v Londýně zavázala poskytnout prostředky ve výši 75 mld. EUR (na ČR připadlo 1,03 mld. EUR) s očekáváním, že tato částka bude následně integrována do multilaterální úvěrové dohody NAB. Se sílícím tlakem BRIC na to, aby v rámci přislíbené revize kvót došlo k citelnému posunu ve prospěch dynamických emerging markets, evropští členové G20 poněkud znervózněli – a v zájmu výhodnější vyjednávací pozice o reformě řízení MMF na základě francouzsko-německé iniciativy přesvědčily ostatní země EU, aby v Pittsburghu EU zvýšila svůj příslib o dvě třetiny na 125 mld EUR.

Výsledky pittsburského jednání potvrdily to, co nestranný pozorovatel zjistil už na jaře – ústup G7 ze slávy a její nahrazení G20. Toto uskupení (kromě dohod v rámci regulace a dohledu nad finančními trhy) přijalo návrh USA na vzájemné posuzování rámců makroekonomických politik a jejich dopadů, založený na (mnohostranném) dohledu MMF. Návrh spočíval v pokračování stimulace hospodářství, ale ve chvíli oživení měla nastoupit strategie ústupu z fiskálních a měnových stimulů a vládní angažovanosti ve finančních institucích. Díky tvrdému odporu Číny se však v komuniké neobjevilo ani slovo k problematice měnových kurzů.

Přes snahu EU neurčovat předem velikost posunu členských kvót, prosadily USA dohodu minimálně 5% posílení kvót dynamických emerging markets (BRIC cílily na 7 %).

2009–2011: ISTANBULSKÉ ROZHODNUTÍ

Na výročním zasedání MMF/SB v Istanbulu v říjnu 2009 předložil generální ředitel Dominique Strauss-Kahn agendu na další období, která se soustředí na čtyři oblasti – revize mandátu, finanční úlohu Fondu, dohled a governance.

Mandát MMF a jeho revize

Současná krize jasně ukázala, že pozornost pouze běžnému účtu (což je tradiční zaměření MMF) nestačí. Dojde proto k revizi mandátu Fondu, který by se měl rozšířit i na dohled nad kapitálovým/finančním účtem a na finanční stabilitu.

V oblasti dohledu nad finančním /kapitálovým účtem jde o staronové téma. V době založení Fondu byl ve světové ekonomice dominantní trh zboží a služeb, proto se jeho mandát týkal pouze liberalizace běžného účtu. K podpoře liberalizace transakcí na finančním/kapitálovém účtu platební bilance mandát nemá.

Ve druhé polovině 90. let 20. století sice MMF začal uvažovat o novelizaci Dohody, která by rozšířila jeho mandát i na liberalizaci pohybu kapitálu, ale asijská krize tyto úvahy ukončila. Po ní začal MMF věnovat větší pozornost rizikům rychlé liberalizace a posuzoval tuto otázku ve střednědobé perspektivě s důrazem na splnění určitých podmínek. K nim patřil zdravý finanční systém, fiskální konsolidace a přijetí flexibilního kurzu. MMF dnes nemá pravomoc vynucovat liberalizaci transakcí na finančním/kapitálovém účtu, ale vykonává určitou formu takového dohledu v kontextu dohledu nad kurzovou politikou.

Obdobně otevřenou otázkou je rozšíření mandátu MMF o finanční stabilitu, kde bude nutné vyřešit spolupráci s Financial Stability Board (FSB).

MMF by měl předložit do příštího zasedání IMFC v roce 2010 zprávu, která bude celou problematiku analyzovat.

Finanční role MMF

Letos na jaře byl zreformován úvěrový rámec MMF, který umožňuje flexibilnější přístup ke zdrojům Fondu. Od té doby se díky krizi výrazně zvýšil zájem o jeho zdroje, i když zčásti jen na preventivním základě.

Diskuse se v Istanbulu soustředila na dvě oblasti – na novou dohodu o zápůjčce a úlohu Fondu jako věřitele poslední instance. – Nová dohoda o zápůjčce (NAB): Protože v Pittsburghu přislíbily země G20 konvertovat své bilaterální úvěrové přísliby do NAB, byla svolána schůzka participujících zemí i potenciálních zájemců. Očekávalo se, že dojde k závaznému příslibu a v Istanbulu se vyhlásí, že se podařilo navýšit zdroje NAB o 500 mld. USD. K tomu však nedošlo, neboť se nepodařilo dosáhnout konsensu ohledně stále otevřených otázek nové dohody o NAB a nedošlo k souhlasu některých emerging markets s konverzí bilaterálních úvěrových příslibů do této úvěrové dohody.

– Věřitel poslední instance: Tuto myšlenku podporoval bývalý náměstek generálního ředitele MMF Stanley Fischer, který argumentoval tím, že by se mohlo zamezit vzniku a šíření paniky při vypuknutí finanční krize.

Ještě před samotným zasedáním generální ředitel MMF prohlásil, že současné posílení zdrojů MMF je jen první fází, která by měla být následována další tak, aby MMF mohl kredibilně pokrývat potenciální budoucí potřeby všech členských zemí. Hlavním argumentem pro další navýšení je fakt, že by to mohlo pozitivně ovlivnit země, které se nyní pojišťují proti krizím vytvářením nadměrných rezerv.

Po obtížném politickém jednání se nakonec v komuniké IMFC objevilo pouze obecné doporučení, aby MMF provedl revizi dosavadního úvěrového instrumentaria s tím, že se má posoudit, zda nynější rámec poskytuje dostatečnou alternativu k vytváření nadměrných rezerv.

Governance

Jednání o governance se v Istanbulu zúžila na problematiku kvót. Reforma kvót je považována za nejdůležitější složku governance. K tomu přispívá i to, že loňskou reformu kvót většina emerging markets a rozvojových zemí považuje za nedostatečnou a řada zemí ji zatím neratifikovala (přes 150).

Příští 14. všeobecná revize kvót by měla být dokončena v lednu 2011. V této souvislosti již začala jednání na základě aktualizovaných simulací s novými daty (a podle nového vzorce z roku 2008). Ukazuje se však, že ani podle nich by zřejmě nedošlo k posunu hlasovací síly ve prospěch emerging markets a rozvojových zemí vyššímu než 3%. Buď bude potřeba změnit výrazně model výpočtu kvót, nebo se politicky dohodnout na dodatečném posunu hlasů (až do cílových 5 %).

Dohled

Zasedání potvrdilo, že Fond společně s FSB budou provádět systematicky analýzy, které by měly včas vytipovat rizika. To by umožnilo reagovat na případný negativní vývoj.

S ohledem na význam finančního sektoru v ekonomice všech zemí dojde k prohloubení makrofinančních analýz a výsledky vyhodnocování finančních sektorů (Financial Sector Assessment Programme – FSAP) budou integrovány do konzultací v rámci článku IV. Dohody.

Novinkou byl návrh G20, aby MMF pomohl svými analýzami a dohledem vzájemně koordinovanému vyhodnocování jejich hospodářských politik. To představuje určitou novou formu multilaterálního dohledu.

Klíčem k realizaci všech návrhů bude politická podpora ze strany členských zemí a to bez zásadní reformy kvót bude velmi obtížné.

DOPADNA MEZINÁRODNÍ FINANČNÍ ARCHITEKTURU

Finanční krize, která tentokrát vznikla ve vyspělých ekonomikách, měla i významný dopad na mezinárodní finanční architekturu. Iniciativu na mezinárodním poli od G7 převzala G20, která zajistila významnou politickou podporu koordinovanému prosazení popsaných kroků.

Stejně jako v minulosti katapultovala krize MMF do středu dění. Za podpory G20 se podařilo výrazně navýšit jeho dostupné zdroje, urychlit další revizi kvót a zvýšit tlak na realizaci dalších změn v rámci governance.

Fond současně rozšíří i spolupráci s Financial Stability Board, a to nejen při Early Warning Exercices, ale též v oblasti dohledu nad makroekonomickými politikami, regulací a zdravím finančního sektoru. Realizace vysokých očekávání, která jsou nyní na MMF kladena, však bude nutně vyžadovat politickou podporu a bez posílené legitimity cestou většího vlivu emerging markets a rozvojových zemí v MMF nebude možná.

Tabulka
Tab. 1 Čerpání překračující někdy až 1000 % členské kvóty se staly spíše pravidlem, než výjimkou

ZDROJ: MMF

Tab. 2 Země, které využily nové preventivní facility FCL