(Bankovnictví 23.1.2003 strana 15, rubrika: Měna a regulace)
Přes společné cíle přetrvávají zásadní rozdíly v přístupu k regulaci bank, pojišťoven a subjektů
kapitálového trhu.
V souvislosti s postupující globalizací finančního světa a rozmělňováním tradičních hranic
mezi jednotlivými finančními sektory (bankovnictví, pojišťovnictví, kapitálový trh) jsme v poslední
době v mnoha zemích svědky diskusí ohledně vzniku jednotného regulátora finančního trhu. Jako
podklad k úvaze, zda takového jednotného regulátora vytvořit či nikoliv, mohou posloužit též v roce
2001 publikované studie dvou pracovních skupin Společného fóra (Joint Forum) mezinárodních
zájmových organizací regulátorů bank, pojišťoven a kapitálových trhů (Joint Forum bylo ustaveno v
roce 1996 jako společný orgán Basilejského výboru pro bankovní dohled (BCBS), Mezinárodní
organizace komisí pro cenné papíry (IOSCO) a Mezinárodní asociace orgánů dohledu v pojišťovnictví
(IAIS) za účelem posílení kooperace mezi regulátory jednotlivých finančních sektorů). První studie
obsahuje srovnání základních principů (Core Principles) regulace v bankovnictví, pojišťovnictví a v
oblasti kapitálových trhů. Druhá porovnává přístup regulátorů jednotlivých finančních sektorů k
řízení rizik a stanovování kapitálových požadavků (kapitálové přiměřenosti). Jak ukazují tyto
studie, sjednocení regulátorů se zatím uskutečňuje pouze v oblasti institucionálně-organizační.
Věcné rozdíly v přístupu k regulaci jednotlivých finančních sektorů přetrvávají nehledě na to, zda
je v konkrétní zemi jednotný regulátor, nebo v ní působí regulátorů více. Cílem tohoto článku je
provést stručné shrnutí studií pracovních skupin fóra a upozornit na rozdílné charakteristiky
sektorů, které znesnadňují proces sjednocování regulace.
Srovnání základních principů finančních sektorů
Z podnětu MMF a Světové banky ustavilo Joint Forum pracovní skupinu pro srovnání základních
principů regulace jednotlivých finančních sektorů vydaných BCBS, IAIS a IOSCO za účelem analyzování
společných principů a rozdílů, které mezi jednotlivými sektorovými principy existují (Core
Principles mají charakter doporučení pro národní regulátory a obsahují základní zásady, na nichž by
měla být regulace příslušného finančního sektoru postavena; často jsou používány jako kritéria pro
srovnání regulací v jednotlivých zemích a vyhodnocení jejich kvality, slouží jako tzv. benchmark).
Analýza by měla napomoci především při spolupráci mezi sektorovými regulátory. Pracovní skupina
však neprováděla žádné hodnotící soudy ohledně principů samotných, ani neposuzovala jejich skutečné
provádění v praxi jednotlivými národními regulátory.
Základní charakteristiky a odlišnosti sektorů
Jednotlivé sektory nelze posuzovat autonomně, neboť zejména v posledních letech dochází k
erozi tradičních hranic mezi nimi. Svědčí o tom i růst významu finančních konglomerátů. Základním
cílem všech tří sektorů je zajištění ochrany spotřebitele a systémové stability. BCBS však klade
vyšší důraz na druhý cíl, zatímco IAIS na spotřebitele.
ˇ Bankovnictví:
- silná vazba mezi systémovou stabilitou a makroekonomickým vývojem,
- zákonné systémy ochrany (pojištění) vkladů,
- zvýšená citlivost sektoru na důvěru veřejnosti,
- v mnoha případech jsou nebo byly orgánem bankovního dohledu centrální banky,
- velký důraz na identifikaci a měření jednotlivých rizik (zejména na straně aktiv) a správné
ocenění aktiv,
- pouze v tomto sektoru existuje mezinárodní kapitálový standard (Basel Accord),
- dohled musí být ujištěn, že podnikání banky je obezřetné a zdravé a banka disponuje
dostatečným kapitálem a rezervními fondy k pokrytí rizik spojených s její činností,
- trvalé monitorování finanční pozice banky včetně pravidelného reportování,
- přijatá opatření k nápravě a sankce nebývají zveřejňována,
- banky jsou povinně dohlíženy též na konsolidovaném základě,
- u mezinárodně působících bank rozdělení kompetencí mezi orgány dohledu domovského a
hostitelského státu.
ˇ Pojišťovnictví:
- nebývá zdrojem finanční nestability (na rozdíl od bankovnictví),
- největší rizika jsou na straně závazků (na rozdíl od bankovnictví),
- důraz na ocenění technických rezerv,
- obtížné zajistit smysluplné zveřejňování informací (vzhledem ke složitosti ohodnocení
závazků),
- velký význam zajišťování se u zajišťoven jako způsob eliminace rizika,
- široká informační povinnost vůči regulátorovi, ale užší vůči veřejnosti (tržní disciplína
hraje v pojišťovnictví v porovnání s ostatními dvěma sektory nejmenší roli),
- přijatá opatření k nápravě a sankce v oblasti dodržování obezřetnostních předpisů nebývají
zveřejňována, zatímco v oblasti poskytování služeb (navenek) ano,
- není tak výrazná potřeba konsolidovaného dohledu (pobočka zahraniční pojišťovny musí
zpravidla držet v zemi, ve které působí, dostatečný objem aktiv ke krytí svých závazků).
ˇ Cenné papíry a kapitálový trh:
- orgány dohledu mají široké pole působnosti (obchodníci s finančními nástroji, burzy a
veřejné trhy, kolektivní investování, emitenti),
- kapitálový trh je citlivý na makroekonomické ukazatele,
- vazba na bankovní sektor (korelace mezi platebními systémy a systémy vypořádání obchodů),
- velký důraz na včasné a přesné zveřejňování informací jak regulovanými subjekty, tak
regulátorem,
- velký důraz na účetní a auditorské standardy a pravidla pro zveřejňování,
- dohled se velmi zaměřuje na správu klientských aktiv, včasné zachycení obchodů v účetních
knihách a správnost postupů při sjednávání a vypořádání obchodů,
- regulátoři disponují účinnějšími donucovacími a vyšetřovacími prostředky (ve srovnání s
ostatními sektory); tyto prostředky mohou, na rozdíl od regulátorů ostatních sektorů, aplikovat též
na nedohlížené (nelicencované) subjekty neoprávněně podnikající,
- velmi silná potřeba mezinárodní spolupráce,
- nerozlišují se domácí a zahraniční orgány dohledu, pokud jde o výměnu informací mezi nimi,
- pouze v tomto sektoru vystupují samoregulační organizace jako složka regulatorního rámce
(musí být schváleny a dohlíženy příslušným orgánem dohledu).
Zatímco struktury principů pro bankovnictví a pojišťovnictví se podobají, struktura principů
IOSCO je zásadně odlišná. Hlavním důvodem je skutečnost, že supervizoři v oblasti cenných papírů
nedohlížejí pouze na jeden druh subjektů, v této oblasti působí obchodníci s finančními nástroji,
investiční společnosti, emitenti, veřejné trhy a podobně.
Srovnání Core Principles podle oblastí dohledu
Předpoklady
BCBS zmiňuje udržitelnou makroekonomickou politiku a rozvinutou veřejnou infrastrukturu. IAIS
a IOSCO mluví o infrastruktuře potřebné k efektivnímu výkonu dohledu (fungující právní, účetní, a
pro IOSCO též daňový, rámec).
Cíle dohledu
Všechny sektory zmiňují ochranu spotřebitele a systémovou stabilitu. IOSCO jako třetí cíl
zmiňuje zajištění poctivého, efektivního a transparentního trhu. BCBS klade vyšší důraz na
stabilitu systému a ochranu spotřebitele považuje pouze za cíl od ní odvozený. Naopak IAIS
vyzdvihuje ochranu pojištěnce.
Institucionální nezávislost a dostatečné prostředky orgánu dohledu
Všechny tři sektory požadují institucionální nezávislost regulátora. Nezávislost však nebrání
tomu, aby regulátor konzultoval s dohlíženými osobami při přípravě regulatorních předpisů. Rovněž
je ve všech třech principech zmíněn požadavek na dostatečné finanční prostředky k řádnému výkonu
úkolů supervizora, právní ochranu jeho pracovníků při výkonu funkcí a úkolů a požadavek na vysoký
profesionální a etický standard pracovníků dohledu. Všechny sektory také kladou důraz na
transparentnost činnosti regulátora, alespoň ve formě zveřejňování výročních zpráv o své činnosti.
Nápravná opatření a sankce
Všechny tři principy vyžadují, aby mohly orgány dohledu včas přijímat nápravná opatření v
případě problémů v sektoru. Pouze IOSCO ale mluví o přijetí příslušných opatření za porušení
právních předpisů jak vůči dohlíženým, tak vůči nedohlíženým osobám. BCBS i IAIS mluví o této
pravomoci pouze ve vztahu k dohlíženým osobám. Rozdíl je rovněž v oblasti zveřejňování přijatých
nápravných opatření. V oblasti kapitálového trhu je zveřejňování doporučováno. Naopak v
bankovnictví nebývají vždy přijatá nápravná opatření, resp. problémy, kvůli nimž byla uložena,
publikována z obavy z reakce veřejnosti. Obdobný přístup zaujímá IAIS, i když některé státy
zveřejňují opatření k nápravě týkající se poskytování služeb (conduct of business).
Transparentnost výkonu dohledu
Všechny tři sektory požadují transparentní a srozumitelné procedury, které orgány dohledu
používají, včetně obdobného zacházení (přístupu) za obdobných podmínek.
Externí spolupracovníci podílející se na výkonu dohledu
Všechny tři sektory umožňují, aby se na výkonu dohledu spolupodílely též jiné osoby, než
pracovníci regulátora. IAIS výslovně zmiňuje pojistné matematiky, IOSCO pak samoregulační
organizace.
Licencování, kvalifikace, převod vlastnictví a kontrola společnosti
Ve většině případů ve všech třech sektorech podléhají regulované subjekty licenčnímu řízení.
IOSCO stanoví různá licenční řízení, potažmo požadavky pro udělení licence, ve vztahu k různým
subjektům kapitálového trhu. Všechny tři principy požadují jasně stanovený výčet dovolených
činností regulovaných subjektů a rovněž výčet činností, které mohou poskytovat pouze licencované
subjekty. Bankovní principy navíc výslovně požadují ochranu slova "banka". Všechny tři sektory
požadují informování regulátora o významných změnách ve vlastnické struktuře dohlížených osob,
avšak pouze BCBS a IAIS výslovně požadují, aby regulátor mohl odmítnout takovou změnu. BCBS zároveň
vyžaduje ujištění, že významná akvizice banky (vznik dceřiné či přidružené společnosti) nebrání
získávání relevantních informací pro účely dohledu na konsolidovaném základě.
1. Corporate governance
Řádnou a kvalitní správu a řízení licencovaných subjektů (corporate governance) požadují
všechny tři sektorové principy. Poněkud odlišný význam má tento požadavek kladený na emitenty
registrovaných cenných papírů (především hledisko odpovědnosti a transparentnosti jednání
vrcholového managementu vůči akcionářům).
Dohled nad skupinami
Tento pojem chápou a popisují jednotlivé sektory odlišně. Podle BCBS jde o dohled na
konsolidovaném základě (konsolidace v regulatorním slova smyslu jde nad rámec konsolidace účetní).
Jde především o sledování rizik, jimž je banka vystavena díky své účasti v majetkově, případně
personálně propojených skupinách (konsolidačních celcích). IAIS nepožaduje konsolidovaný dohled nad
pojišťovnami. Přesto by měl mít supervizor v pojišťovnictví právo požadovat předkládání zpráv na
konsolidovaném základě a rovněž by měl zabránit mnohonásobnému započítávání kapitálu pro účely
výpočtu solventnosti pojišťoven. IOSCO dohled na konsolidovaném základě nepředepisuje. Stanoví ale
povinnost regulátora mít přístup k informacím o nelicencovaných dceřiných a přidružených
společnostech dohlížených osob. Též deklaruje nezbytnost spolupráce s regulátory ostatních osob v
rámci skupiny a opatření k zajištění regulatorního kapitálu.
Monitorování a kontrola na místě (off-site and on-site)
Jejich efektivní výkon vyžadují všechny tři sektory.
Předkládání informací orgánu dohledu
Regulátoři ve všech sektorech by měli mít právo požadovat informace (reportování) a ověření
správnosti jejich obsahu.
Spolupráce a sdílení informací
Ve všech principech je požadována spolupráce orgánů dohledu a výměna informací mezi nimi,
avšak z mírně rozdílných důvodů. V bankovnictví se klade největší důraz na spolupráci domovského a
hostitelského orgánu dohledu (mezi nimi jsou poměrně zřetelně rozděleny dohlížecí kompetence). IAIS
postupuje podobně, avšak výslovně říká, že domovský orgán dohledu může provádět dohled i nad
pobočkou v jiné zemi, pokud jsou regulatorní úpravy dotčených zemí zhruba obdobné. IOSCO je při
popisu spolupráce detailnější a na rozdíl od zbylých dvou institucí výslovně uvádí též spolupráci v
oblasti vymáhání práva (nejen regulace a výkonu dohledu samotného) a spolupráci s orgány činnými v
trestním řízení.
Mlčenlivost
Všechny sektory vyžadují mlčenlivost zaměstnanců dohledu ve služebních věcech, včetně
informací získaných od jiných orgánů a zajištění důvěrnosti ohledně údajů poskytovaných jiným
orgánům.
Řízení rizik
Jako nejproblematičtější oblast pro srovnání byla pracovní skupinou shledána oblast rizik a
jejich řízení. Závěry z této oblasti budou podrobně popsány ve druhé kapitole nazvané Řízení rizik
a kapitálové požadavky v jednotlivých finančních sektorech, kterou najdete v příštím čísle. Zde
pouze stručně uvedeme základní body. Regulátoři ve všech sektorech by se měli ujistit, že dohlížené
subjekty mají vhodný systém řízení rizik, a případně stanovit doporučující standardy v této
oblasti. BCBS výslovně identifikuje a popisuje jednotlivá rizika (úvěrové, tržní, riziko likvidity,
operační), která mají z velké části dopad na aktivní stranu bilance banky. IOSCO a IAIS mají spíše
všeobecný přístup k řízení rizik. Obchodníci s finančními nástroji jsou vystaveni obdobným rizikům
jako banky. Naproti tomu nejvážnější rizika v pojišťovnictví ovlivňují pasivní stranu bilance
pojišťovny (plnění ze závazků je pouze odhadováno).
Základní nástroje k efektivnímu řízení rizik stanoví všechny tři sektory obdobně:
- stanovení kapitálových požadavků,
- zajištění správných účetních a oceňovacích postupů,
- stanovení limitů pro určitá aktiva a angažovanost, požadování dostatečných vnitřních a
informačních systémů a metodik.
IOSCO navíc výslovně klade důraz na účetní i faktické oddělení majetku obchodníka a majetku
jeho klientů. Obchodování na účet klienta nepatří mezi tradiční bankovní či pojišťovací činnosti (i
když k nim ve skutečnosti často dochází), proto není v příslušných sektorových principech upraveno,
i když pracovní skupina vznesla otázku, zda by rovněž v bankovnictví neměl být majetek zákazníka
oddělen od majetku banky, alespoň v rámci poskytování některých služeb.
Vnitřní kontrola
Všichni regulátoři mají zajistit a ověřit, že dohlížené subjekty používají dostatečné systémy
vnitřní kontroly.
Koncentrace rizik
BCBS se zaměřuje na riziko protistrany a v určitém rozsahu též na sektorové a teritoriální
riziko. Bankovní dohled má stanovit pravidla a limity úvěrové angažovanosti. IAIS klade důraz na
diverzifikaci investičního portfolia. IOSCO sleduje zejména významné pozice na trhu, k čemuž mají
napomáhat burzovní orgány (resp. orgány jiných trhů). V pojišťovnictví má zvláštní význam institut
zajišťování (zajišťovnictví).
Kapitálové požadavky
Regulátoři ve všech třech sektorech by měli podle principů stanovit kapitálové požadavky na
dohlížené osoby, IOSCO se především zaměřuje na obchodníky s cennými papíry. BCBS a IOSCO výslovně
stanoví, že za základ mají být vzata podstupovaná rizika (risk-based approach). IAIS klade kromě
rizik důraz také na velikost pojišťovny a druhy její činnosti. Pouze v bankovnictví existuje
mezinárodní kapitálový standard (Basel Accord). IAIS usiluje o vytvoření obdobného standardu
kapitálové přiměřenosti, ale stále naráží na významné rozdíly v účetnictví pojišťoven a metodách
pojistné matematiky. Zatímco BCBS a IAIS sledují kapitálové požadavky z hlediska dalšího chodu
podniku (going concern), IOSCO klade důraz zejména na zajištění likvidity.
Účetní pravidla a praktiky
Jejich vysokou úroveň požadují všechny tři sektory. IOSCO hovoří nejen o účetnictví a
zveřejňování informací osobami poskytujícími finanční služby, ale zvláště zmiňuje emitenty. BCBS i
IOSCO hovoří též o důležitosti mezinárodně uznávaných standardů v oblasti auditu.
Integrita trhu
Zmínka o zajištění integrity (poctivosti) trhu je pouze v principech IOSCO, ale všechny
sektory mluví o roli regulátora v boji proti finanční kriminalitě a praní špinavých peněz. BCBS
požaduje, aby vedení bank implementovalo vnitřní kontrolní systém proti zneužití banky ve výše
uvedených nelegálních činnostech. Banky by měly hlásit podezřelé obchody a činnosti orgánu
bankovního dohledu. Obdobný přístup zaujímá IAIS. IOSCO se o takové oznamovací povinnosti
nezmiňuje, požaduje však, aby samotné orgány dohledu nad kapitálovým trhem měly účinné prostředky
proti zneužívání trhu ke kriminálním aktivitám. BCBS i IOSCO odkazují v této oblasti na doporučení
FATF (Financial Action Task Force on Money Laundering).
Ochrana spotřebitele
IAIS a IOSCO kladou vyšší důraz na ochranu spotřebitele (zákazníka), než bankovní principy.
BCBS zmiňuje jako jeden z cílů bankovního dohledu ochranu vkladatelů. IOSCO požaduje zajištění
oddělení zákaznického majetku nejen v případě obchodníků s cennými papíry, ale též u jednotek
kolektivního investování.
Informace, zveřejňování a transparentnost
Všechny tři sektory kladou velký význam na tuto oblast, ale z rozdílných důvodů. Zveřejňování
v bankovnictví má sloužit především pro účely trhu a tržní disciplíny, nikoliv primárně pro potřeby
zákazníků, jako v pojišťovnictví. IOSCO požaduje zveřejňování obchodníky s cennými papíry především
vůči investorům. Rovněž upravuje zveřejňování emitenty registrovaných cenných papírů a zveřejňování
o provedených obchodech na trhu. V oblasti kapitálového trhu je řádné a úplné zveřejňování
informací a finančních ukazatelů klíčové pro zdravé fungování trhu.
Závěrem k základním principům
Jednotlivé Core Principles byly psány z různých důvodů. IOSCO je tvořilo pro své členy spíše
ve formě doporučení a nebyly primárně určeny jako základ pro srovnávání a hodnocení. V případě
principů BCBS a IAIS bylo jejich účelem naopak poskytnutí podkladu pro sebehodnocení a externí
srovnání a posuzování regulátorů a příslušných sektorů. Principy IOSCO jsou detailnější a
odvolávají se často na jiné dokumenty touto organizací vydané. Na druhou stranu k principům
bankovním a pojišťovacím existuje podrobná metodika. Přestože jsou všechny zmíněné principy
relativně nové (nejstarší - bankovní - byly vydány před pěti lety), je již nyní třeba jejich revize
a aktualizace.
Vliv na Core Principles mají v tomto směru zejména:
- rostoucí množství obdobných služeb a produktů poskytovaných ve více sektorech,
- stále aktuálnější problém finančních konglomerátů v mnoha zemích,
- v mnoha zemích vznikl nebo vzniká jednotný orgán dohledu.
Jedním ze závěrů, které uvádí pracovní skupina, je konstatování, že samotná kompatibilita
regulatorního rámce a příslušného sektoru s CP nemůže být považována za zajištění finanční
stability sektoru, resp. ochranu před systémovým rizikem.
Přestože se pracovní skupina nepouštěla do kvalitativního hodnocení jednotlivých principů, na
závěr uvedla několik doporučení ohledně jejich dalšího vývoje:
- kde je to vhodné, doplnit odkazy na CP jiného sektoru,
- konzultovat mezi sektory (regulátory) v případě záměru změnit text současných CP (eliminuje
se tím riziko odlišné terminologie a neodůvodněných rozdílů v přístupu),
- vytvořit srovnávací matici pro účely hodnocení sektorů a jejich vzájemné porovnávání a
rovněž za účelem lepší orientace v CP "partnerských" sektorů,
- vzít v úvahu existenci takových fenoménů jako e-commerce, corporate governance a finanční
konglomeráty.
V příštím čísle "Řízení rizik a kapitálové požadavky v jednotlivých finančních sektorech".
Ing. Radka Litošová, Mgr. Tomáš Rýdl a Ing. Jitka Svobodová působí v sekci bankovní regulace
Česká národní banky.
_______________________________
Posuzované Core Principles (CP)
* The Core Principles for Effective Banking Supervision (BCBS, září 1997)
* The Insurance Core Principles (IAIS, říjen 2000, vznikly na základě přepracování Insurance
Supervisory Principles z roku 1997)
* The Objectives and Principles of Securities Regulation (IOSCO, září 1998)
_______________________________
Struktura Core Principles (CP)
CP Bankovnictví
1 Předpoklady
2-5 Licencování a struktura
6-15 Obezřetnostní regulace a pravidla
16-20 Metody výkonu bankovního dohledu
21 Informační požadavky
22 Formální pravomoci orgánů dohledu
23-25 Přeshraniční bankovnictví
CP Pojišťovnictví
1 Organizace orgánu dohledu v pojišťovnictví
2-3 Licencování a změny kontrolující osoby
4 Corporate governance
5 Vnitřní kontrola
6-10 Obezřetnostní pravidla
11 Chování na trhu
12-13 Monitorování a dohled na místě
14 Sankce
15 Přeshraniční podnikání
16-17 Koordinace, spolupráce a mlčenlivost
CP Cenné papíry
1-5 Principy vztahující se k regulátorovi
6-7 Principy samoregulace
8-10 Principy k vynucování regulace kapitálového trhu
11-13 Principy spolupráce při regulaci
14-16 Principy pro emitenty
17-20 Principy pro systémy kolektivního investování
21-24 Principy pro kapitálovém zprostředkovatele na trhu
(zejména obchodníky s cennými papíry)
25-30 Principy pro sekundární trhy