(HN 4.9.2001 strana 27, rubrika: Ekonomické analýzy/servis)
Institucionální uspořádání veřejných rozpočtů v České republice se stále ještě zanedbává
Stranou převažujícího hlavního zájmu o soustavně a dramaticky se zhoršující bilanci veřejných
rozpočtů zůstává otázka jejich institucionálního uspořádání.
Institucionální uspořádání veřejných rozpočtů a jejich transparentnost jsou pro jejich vývoj
stejně důležité jako např. konstrukce daňového systému nebo mandatorních výdajů. V posledních
letech jsme byli svědky fragmentace systému veřejných rozpočtů. Rozumíme tím proces zvyšování počtu
subjektů s větší či menší výdajovou autonomií v systému veřejných rozpočtů. Fragmentace zvyšuje
riziko vzniku a prohlubování deficitů v soustavě veřejných rozpočtů a staví vládu do složitější
situace při prosazování makroekonomického stabilizačního prvku fiskální politiky. Děje se tak
proto, že klesá váha té části komplexu veřejných rozpočtů, nad niž má vláda bezprostřední kontrolu.
Jak velké systémové riziko pro vývoj veřejných rozpočtů fragmentací vzniká, závisí např. na tom,
jak velkou výdajovou autonomii nové subjekty rozpočtového hospodaření požívají. Skutečnost, že se
prohlubuje systémové riziko deficitu, ještě neznamená, že musí automaticky vzniknout deficit. Zda
vznikne či ne, závisí např. na tom, jaké jsou výdajové programy těchto subjektů, jaký mají přístup
k profinancování svých deficitů apod.
Motivy a rizika
Vzniká otázka, jaké motivy vytváření nových subjektů sleduje a zda tyto motivy nelze naplnit,
s ohledem na rizika, při zachování současné struktury veřejných rozpočtů. Těmito motivy zpravidla
jsou: vyšší čitelnost inkriminovaných výdajů, čitelnosti, které lze údajně lépe dosáhnout jejich
vydělením ze státního rozpočtu; zvýraznění určité programové preference hospodářské politiky a
ochránění této preference před fluktuacemi salda rozpočtové bilance (v případě nepříznivého vývoje
zpravidla dochází na hledání úspor ve výdajích). Zejména poslední motiv je hodně ošidný, podobně
jako poukazování na potenciálně vyšší efektivnost vynakládání veřejných rozpočtových prostředků.
Zvláštní kapitolou je fiskální decentralizace, spojená s decentralizací veřejné správy a s vývojem
územního uspořádání a demokratických institucí. Správné rozložení výdajových kompetencí mezi různé
úrovně veřejných rozpočtů (státní, krajskou, místní) má v sobě nezanedbatelný potenciál a může při
adekvátní implementaci přinést veřejným rozpočtům i absolutní úspory. Výzvou je ale vytvoření
takového prostředí, v němž by docházelo ke koordinaci výdajových programů na různých úrovních
rozpočtů, a v němž by existovaly předem dané mantinely ve financování salda hospodaření nižších
úrovní rozpočtů. Jejich rozpočtové hospodaření nesmí směřovat proti hlavním směrům fiskální
politiky vlády. Jakkoliv lze alespoň některé uvedené motivy s větší či menší citlivostí vnímat jako
částečně opodstatněné, nelze přehlédnout, že proces fragmentace veřejných rozpočtů je často
výslednicí střetu partikulárních představ o zabezpečování resortních programových priorit a
národohospodářského pohledu, nahlížejícího na bilanci veřejných rozpočtů také jako na nástroj
makroekonomického managementu. Národohospodáři říkají, že by měl převládnout pohled druhý, v
realitě však převládá pohled první. Dnes státní rozpočet tvoří přibližně 2/3 veřejných výdajů,
které může vláda přímo ovlivňovat. Značnou míru vlivu má také u mimorozpočtových fondů a
zdravotních pojišťoven. V případě vyčlenění tzv. Sociální pojišťovny ze státního rozpočtu a
zprovoznění vyšších územněsprávních celků v souladu s reformou veřejné správy klesne přímý vliv
vlády prostřednictvím státního rozpočtu a státních finančních aktiv asi na 40 % celkových veřejných
výdajů. Klesající váha těch složek veřejných rozpočtů, které centrální vláda dokáže efektivně
ovlivňovat, však v podmínkách prohlubující se fiskální nerovnováhy bude znamenat, že se
makroekonomicky potřebná fiskální konsolidace soustředí pouze na část veřejných rozpočtů. Z
hlediska celkových veřejných rozpočtů nemusí dojít ve fiskální politice k podstatnější změně. Platí
také, že čím menší bude segment rozpočtů, v němž může vláda konsolidační opatření realizovat, tím
robustnější bude muset být jejich rozměr, aby bylo dosaženo jejich potřebného národohospodářského
efektu. Tím větší bude zároveň opětovný tlak na vznik dalších subjektů s výdajovou autonomií.
Průhlednost rozpočtů
Pojem transparentnost je v kontextu této úvahy relevantní, hovoříme-li o čitelnosti rozpočtů,
přehlednosti probíhajících toků příjmových i výdajových vcelku i v jednotlivých částech veřejných
rozpočtů. Může se tak zprůhlednit také přehlednost rozhodování o rozpočtech, jejich řízení i rozsah
a intenzita demokratické kontroly probíhajících finančních procesů. V hypotetické poloze by systém
veřejných rozpočtů mohl být na jedné straně vysoce fragmentovaný a přitom transparentní, z hlediska
stabilizační funkce fiskální politiky prakticky neúčinný. Opačně by mohl být vysoce centralizovaný
a přesto zcela netransparentní. S podporou závěrů mezinárodně uznávaných autorit lze říci, že se
transparentnost systému veřejných rozpočtů v ČR spíše zlepšuje. V uplynulém období se realizovala
řada pozitivních kroků. Příkladem je novela zákona o rozpočtových pravidlech, která mj. začlenila
ztráty Konsolidační banky do celkového salda státního rozpočtu, zpřísnila podmínky pro poskytování
státních garancí (nově již jen po souhlasu Parlamentu) či zavedla institut tříletých rozpočtových
výhledů. Na druhé straně probíhající fragmentace rozpočtů zesiluje riziko, že se přehlednost
rozhodovacích procesů a intenzity jejich kontroly odchýlí od směřování k jejich optimálnímu
uspořádání. Konsolidace pohledu na veřejné rozpočty a financování tzv. transformačních institucí si
vyžádá ještě dost práce, která umožní další zpřesnění obrazu o celkových vládních výdajích a
deficitu veřejných rozpočtů. Opatření zlepšující transparentnost veřejných rozpočtů jsou přínosem
pro fiskální politiku jako takovou, ale představují také nezanedbatelný synergický efekt pro
politiku měnovou. Zvýšení důvěryhodnosti fiskální politiky posiluje současně kredibilitu politiky
měnové.