(Bankovnictví 19.5.2006 strana 18, rubrika: Měna a regulace)
Co přinese integrace dohledu nad finančním trhem a jaké možnosti a úkoly v této souvislosti vyvstávají? Jak přistupuje k regulaci Česká národní banka a v jakém mezinárodním kontextu lze o problémech regulace uvažovat?
Na tyto a další otázky se snažila dát odpověď členka bankovní rady a vrchní ředitelka ČNB Michaela Erbenová. Následující text je shrnutím hlavních myšlenek jejího vystoupení na konferenci k 80. výročí ČNB s mezinárodní účastí v dubnu v Praze.
Existují přinejmenším dva důvody, proč zrovna nyní, kdy ČNB oslavuje své 80. výročí, hovořit o regulaci finančního sektoru. Za prvé, ČNB již delší dobu - společně s rostoucím počtem centrálních bank na celém světě - spatřuje jako jeden ze svých hlavních cílů finanční stabilitu. Za druhé, počínaje 1. dubnem 2006 provádí ČNB jednotný integrovaný dohled nad finančním trhem v České republice.
Je to výsledek sjednocení agendy bývalé Komise pro cenné papíry a úřadů pro dozor nad pojišťovnami, penzijními fondy i družstevními záložnami a jejich integrace do České národní banky. V této změně lze spatřovat počátek nového života pro ČNB, což zakládá dobrou příležitost nejen ohlédnout se za dosaženými úspěchy, ale -což je ještě důležitější - promyslet budoucí vizi, poslání a strategii v oblasti regulace a dohledu.
CO, PROČ A JAK REGULOVAT
Konstruktivní a vyspělý dialog je klíčem k úspěšnému vztahu mezi regulátorem/orgánem dohledu a průmyslem finančních služeb. Takový dialog není samoúčelný, neboť vede: - k dosažení společného cíle, k lepší regulaci odpovídající stále složitějšímu a globálnímu finančnímu průmyslu, - k podpoře vzájemné důvěry a uznání schopnosti přijímat správná rozhodnutí, - a konečně k prozkoumání tržně založených kolektivních přístupů, které se mohou stát vhodnou alternativou k tradičnímu regulačnímu přístupu "shora dolů'.
Působnost a pravomoci ČNB při výkonu dohledu nad kapitálovým trhem, to znamená co a proč regulovat, jsou jasně stanoveny zákonem. Avšak do značné míry záleží na centrální bance, jak by měla regulovat. A zde může zřejmě napomoci dialog s finančním průmyslem, protože dohledový orgán může být respektován jen tehdy, je-li dostatečně odborně zdatný, průhledný, odpovědný a schopný rychle reagovat na vývoj finančního průmyslu.
NAŠE REGULAČNÍ FILOZOFIE
Rozhodnutí integrovat dohled nad finanční trhem do centrální banky je zcela jasně politickým rozhodnutím. Je však založeno na souboru praktických argumentů, jež lze stručně řečeno spatřovat jako výraz:
- rostoucí složitosti a provázanosti finančního průmyslu, což vede k diskusím o integraci ve stále větším počtu zemí,
- jedinečného postavení nezávislé ČNB, jež umožňuje kombinovat obezřetné mikro a makropřístupy k finanční stabilitě a jež má zaslouženě získané zkušenosti a dobrou pověst,
- struktury českého finančního trhu, který je založený na bankách a bankovních skupinách (v bankách bylo předloni 74 % aktiv finančního sektoru při dlouhodobé tendenci ke slabému poklesu tohoto podílu; kromě toho aktiva čtyř největších bankovních skupin činí přibližně 50 % aktiv finančního sektoru).
DOPAD INSTITUCIONÁLNÍ ZMĚNY
Jaký je dopad této institucionální změny na kvalitu regulace a dohledu a na náklady regulace, jež ponesou účastníci trhu?
Jako okamžitou prioritu následující po integraci je nezbytné zajistit kontinuitu regulačních procesů a lidských zdrojů. Střednědobě je naším cílem vytvořit skutečně integrovaný dohled:
- vytvořením jednotné, obecné institucionální kultury,
- zjištěním a vyřešením neodůvodněných regulačních rozdílů mezi sektory,
- vyvážením sektorových specifických technických otázek s konzistentností celého regulačního procesu, takže nakonec stejné činnosti budou pod stejným dohledem, čímž se maximálně vyhneme arbitrážím.
Průmysl finančních služeb je třeba regulovat z důvodu možných ekonomických a sociálních dopadů způsobených významnou finanční nerovnováhou, dalším důvodem je potřeba udržovat trhy efektivní, spořádané a poctivé a rovněž potřeba chránit drobného spotřebitele při jeho styku s průmyslem finančních služeb. Dnes snad nikdo nebude vznášet námitky proti existenci regulací, avšak pochopitelně se diskutuje o tom, jakým způsobem mají být regulace a dohled prováděny.
VEŠKERÁ RIZIKA ODSTRANIT NELZE
Efektivita jakéhokoli orgánu dohledu je podstatně ovlivněna makroekonomickými a institucionálními podmínkami země, kde působí. Zkušenosti jasně ukazují, že labilní makroekonomické podmínky a/nebo dysfunkční právní a institucionální tržní infrastruktura (vynutitelnost práva, soudy, registry, účetní pravidla a podobně) významně brání schopnosti dosáhnout cílů dohledu.
Tato výstraha ukazuje, že máme směřovat k regulaci, která:
- počítá s rizikem (risk-based regulation),
- je citlivá k nákladům (cost-sensitive regulation),
- vychází co nejvíce ze stanovených zásad (principle-based regulation).
Žádný regulátor nemůže odstranit veškerá rizika. Riziko je neodmyslitelně spojeno s odměnou a regulatorní zdroje jsou navíc vždy omezené. Každý dobrý regulátor tak musí soustředit své zdroje na oblasti největšího rizika.
Stejně důležitá je potřeba citlivě posuzovat náklady, které uvalujeme na jiné. Z tohoto důvodu začínáme pracovat společně s Ministerstvem financí České republiky a zástupci finančního průmyslu na metodologii dopadu regulatorních opatření. Naším konečným cílem by mělo být podložit každou novou regulaci solidní analýzou cost-benefit.
Nakonec, spoléhání spíše na obecné zásady než na detailní pravidla mívá mnoho výhod. Poskytuje kvalitnější regulaci a dodává firmám větší pružnost v rozhodování, pokud splní dané požadavky. Umožňuje nezbytnou různorodost finančního sektoru, což učiní sektor jako celek odolnější vůči vnějším šokům a neustále se měnícímu globálnímu prostředí.
Směrnice o kapitálových požadavcích je tu dobrým případem - lepší propojení mezi tím, jak manažeři spatřují ekonomiku a rizika svého povolání, a regulačním kapitálem nezbytným k podpoře tohoto podnikání.
Úkolem managementu je organizovat, řídit a kontrolovat své podniky způsobem, který je v souladu se souborem obecných zásad stanovených regulátorem, nutných k zabezpečení zájmů zákazníků a zajištění bezpečí a poctivosti trhů. Někdy je nezbytné podpořit tyto zásady podrobnými pravidly (například vymezením regulačního kapitálu), avšak práce regulátora by neměla spočívat v příkazech managementu, jak mají vést své podniky.
HARMONIZACE REGULACÍ S EU
Pro regulační orgány jednotlivých členských zemí Evropské unie je skutečností, že zdroje regulací se téměř výlučně nacházejí v Bruselu a že domácí legislativní procesy se transformovaly na implementaci direktiv EU do vnitřních právních norem. Současné diskuse o budoucnosti regulací v EU naznačují, že političtí činitelé se velmi vážně zabývají nedostatečným pokrokem v integraci finančních trhů v celé unii, zejména v retailových finančních službách. Objevují se názory, že pokud v každém členském státě nebudou platit dopodrobna stejné regulace, nepodaří se vytvořit opravdu jednotný trh finančních služeb.
Přestože lze pochopit teoretický základ této argumentace, je třeba vzít taktéž v potaz, že v regulaci se musí též promítat zvláštní charakteristiky různých trhů a je třeba odolat tomu, co předseda britské FSA Callum McCarthy nazval "mindless box ticking' - tupé přebírání předpisů (například v České republice by neměly být zaváděny zaměstnanecké penzijní fondy a příslušná direktiva by se neměla vztahovat na naše existující fondy, jejichž povaha není zaměstnanecká).
Jediný způsob, jak vyřešit tento problém, je co nejvíce usilovat o jemnější regulaci založenou spíše na zásadách než na podrobných předpisech.
Na trhu retailových finančních služeb zřejmě otázka daní, systému sociálního zabezpečení, mobility penzí, jazyka a kultury mnohem více brání prosazování jednotného trhu než (nedostatek) regulace. Nevěříme, že sama regulace umožní vytvořit jednotný trh pro retailové zákazníky. Regulace sama o sobě také nemůže a ani by neměla rozvíjet relativně málo zastoupené části českého finančního sektoru (jako životní pojištění, burzu a tak dále).
PROBLEMATIKA HOME/HOST A REGULACE FINANČNÍCH SLUŽEB V EVROPĚ
Zvláštním rysem českého bankovního sektoru je vysoký podíl aktiv pod zahraniční kontrolou. Banky představují tři čtvrtiny finančního sektoru a přibližně 97 % bankovních aktiv vlastní zahraniční rezidenti (oproti 23 % v roce 1997). Vlastníci pocházejí zejména z patnácti původních zemí EU a jsou geograficky velmi diverzifikovaní. Otázka optimální struktury finanční regulace v Evropě a zvláště tzv. tuzemsko/hostitelský vztah ( home/host relationship) je pro nás velmi aktuální.
Pravděpodobně neexistuje kouzelná hůlka, která by lehce vyřešila tuto složitou otázku, avšak náš postoj lze stručně vyjádřit následujícím způsobem.
- Podporujeme současný Lamfalussyho rámec. Je však třeba uznat, že existují meze, čeho může CESR, CEBS a CEIOPS dosáhnout.
- Zároveň považujeme za zavádějící -přinejmenším za současných okolností -diskusi o dalším převedení výkonu dohledu na orgány dohledu domovského státu, a to z těchto důvodů:
- legitimita - práva a povinnosti orgánu dohledu jsou stanoveny vždy zákonem příslušného státu;
- zodpovědnost - orgány dohledu jsou vždy zodpovědné domácí veřejnosti za zabezpečení finanční stability;
- omezené zdroje - nutí všechny spoléhat se na rizikově založený (proporcionální) přístup; v našem případě by to znamenalo, že - s malými výjimkami - nad všemi našimi dominantními účastníky by orgány dohledu domovských států vykonávaly dohled jako nad nedůležitými institucemi. Diskuse o regulačním prostoru by neměla probíhat samoúčelně jako o jeho institucionálním vyrovnávání, ale měla by se zaměřit na lepší regulaci - tj. zda povede k výkonnější a efektivnější regulaci než současná struktura.
Proto spíše než utrácet čas v diskusích o centralizaci, měli bychom se snažit vytvořit jasná pravidla a postupy pro existující orgány dohledu týkající se výměny informací a krizového managementu. Bylo by to mnohem užitečnější.
* * *
Nalézt správnou rovnováhu mezi zajišťováním stability a bezpečnosti finančního systému na jedné straně a snahou kultivovat soutěživé, inovativní a mnohotvárné prostředí na straně druhé bude v nejbližších letech jedním z nejvýznamnějších úkolů integrovaného dohledu nad finančním trhem v České republice.