Helena Sůvová, Radka Litošová, Růžena Víškova, Tomáš Schűtz (Bankovnictví 12.12.2008 strana 17, rubrika: Měna regulace)
Praktické zkušenosti z implementace Basel II z pohledu regulátora
V článku, který vám předkládáme, se vracíme k problematice kapitálové koncepce Basel II, která se vztahuje na banky, družstevní záložny a obchodníky s cennými papíry. Připomeňme, že jedním ze základních cílů Basel II je zvýšit účinnost a citlivost metod měření a řízení rizik, a tím zvýšit motivaci regulovaných subjektů k obezřetnému řízení rizik.
Basel II je rozdělen do třech částí, tzv. pilířů, které do sebe vzájemně zapadají. Tato část článku je věnována především Pilíři I.
Legislativní fáze implementace byla v českých podmínkách dokončena k 1. 7. 2007 (nabytím účinnosti zákona č. 120/2007 Sb. a prováděcí vyhlášky ČNB č. 123/2007 Sb.) a problematika Basel II se tak do jisté míry dostala do pozadí. Nabytí účinnosti příslušných právních předpisů je však teprve předpokladem pro skutečné uplatňování nových pravidel v praxi a pokračování v nastoupené cestě.
Do konce roku 2007 ještě měly regulované subjekty v rámci přechodného období možnost svobodně si zvolit variantu uplatňování „starých“ či „nových“ pravidel podle stavu své připravenosti. V plné míře (tj. povinně již všemi regulovanými subjekty) je koncepce Basel II implementována až od 1. 1. 2008. Praktickým poznatkům z implementace je proto třeba se průběžně věnovat a využít je v další činnosti regulovaných subjektů i regulátora.
ZÁJEM O SPECIÁLNÍ PŘÍSTUPY
Pilíř I vychází z předchozích pravidel (Basel I). Rozdíly spočívají zejména ve flexibilitě možností, které mohou subjekty zvolit pro měření podstupovaných rizik a stanovení kapitálových požadavků, a v rozšíření o kapitálový požadavek pro operační riziko. Flexibilita umožňuje regulovaným subjektům používat ke stanovení kapitálového požadavku buď základní přístupy, které jsou jednodušší a založené v zásadě na regulatorně stanovených parametrech či koeficientech, anebo za podmínky schválení oprávněným orgánem dohledu speciální přístupy, které již vyžadují vyšší dávku pokročilosti v používaných metodách řízení rizik a jsou založené zpravidla na využití různých modelovacích postupů, případně na kombinaci modelů a regulatorně nastavených koeficientů. Dříve se možnost používat modelové přístupy nabízela pouze u tržního rizika, nyní je povolena i pro riziko úvěrové a operační.
Na základě zkušeností s nízkým využitím tzv. VaR modelů, o které mohly banky pro výpočet kapitálového požadavku pro tržní riziko požádat již dříve (v České republice od roku 1999), se odhadovalo, že regulované subjekty nebudou mít o speciální přístupy pro úvěrové a operační riziko velký zájem. (Menší zájem českých bank o využití VaR modelů neznamenal, že by jejich implementace v ČR nepřinášela významnou úsporu na kapitálových požadavcích. Příčinou nezájmu bank o VaR modely byla spíše skutečnost, že Basel II od samého počátku zaměřil pozornost především na modelování úvěrového rizika investičního portfolia a operačního rizika a VaR modely se tak v určitém smyslu dostaly do pozadí. Druhým důvodem je také fakt, že kapitálový požadavek pro tržní riziko má ve struktuře celkového kapitálového požadavku relativně malý význam.) Ukázalo se však, že tyto předpoklady byly liché. Zejména velké bankovní skupiny od samého počátku projevovaly zájem o implementaci speciálních (pokročilých) přístupů.
V zavádění speciálních přístupů, zejména pro úvěrové riziko, banky spatřovaly významnou možnost úspory kapitálu, celkové zdokonalení metod měření a řízení rizik, která jsou zpravidla řízena na konsolidované bázi, a také výhodnější postavení na konkurenčním trhu a možnost lépe se prezentovat. Rychle se také začaly vyvíjet dokonalejší metody pro rozvoj modelů, usilující o překonání klasického problému s nedostatkem dat pro úvěrové a operační riziko, který se na počátku jevil jako zásadní překážka pro širší uplatnění speciálních přístupů.
SKUPINÁ ŽÁDOST: VÝHODY I ÚSKALÍ
Basel II mimo jiné přinesl pro speciální přístupy nový typ schvalovacích procedur. V Evropě příslušná směrnice 2006/48/ES implementující Basel II v EU (dále jen „Směrnice“) finančním a bankovním skupinám zjednodušuje celý proces podání žádosti o speciální přístup. Žádosti jsou podávány skupinově domovskému orgánu dohledu (home supervisor), který nad celou skupinou na úrovni EU provádí konsolidovaný dohled (jde o otázky, které jsou součástí tzv. home/host issues, tedy vztahů mezi domovským, tj. konsolidujícím, a hostitelským orgánem dohledu).
Tento orgán dohledu má také nejvyšší míru rozhodovací pravomoci. Přijímá konečné rozhodnutí (povolení/zamítnutí žádosti o speciální přístup), má za úkol předávat informace a konzultovat s hostitelskými orgány dohledu (host supervisors), které vykonávají dohled nad jednotlivými členy skupiny v ostatních zemích. Uvedený postup znamená z hlediska orgánů dohledu posun pravomocí.
Rozsáhlé diskuse předcházely zapracování tohoto postupu do české legislativy. Jistá nedůvěra provázela i první praktické kroky při jeho realizaci. Do celého schvalovacího procesu je totiž zapojeno mnoho subjektů, minimálně čtyři (typicky banka v hostitelské zemi – hostitelský orgán dohledu – mateřská banka – orgán dohledu mateřské banky), které musí efektivně spolupracovat, neboť rozhodnutí má být vydáno do šesti měsíců od podání žádosti (je–li žádost úplná). Kromě toho existovaly obavy, do jaké míry budou domovské orgány dohledu akceptovat případné připomínky a názory České národní banky (ČNB), která je téměř výlučně v pozici hostitelského orgánu dohledu.
ČNB má v tuto chvíli již zkušenost z několika schvalovacích procedur (z pozice hostitelského orgánu dohledu) a prozatím nezaznamenala zásadní problémy z hlediska koordinace postupů.
KVALITNÍ PŘÍPRAVA
Podmínkou úspěšnosti je zejména kvalitní příprava, která vždy formální schvalovací proceduře (neboli validaci) předchází a bývá označována jako tzv. předvalidace, a dále kvalifikovanost pracovníků dohledu a také schopnost vyjednávat. V České republice přechodu na nová pravidla a využití speciálních přístupů velmi pomohl také společný trilaterální projekt Basel II, na němž spolupracovala Česká bankovní asociace, ČNB a Komora auditorů ČR. Regulované subjekty v ČR pochopily nutnost komunikovat s ČNB od samého počátku a provádět předvalidaci, která se obvykle zahajuje asi šest měsíců před oficiálním podáním žádosti o schválení speciálního přístupu. Umožňuje totiž danému subjektu získat předběžný názor orgánu dohledu a odstranit včas případné nedostatky, aby výsledné rozhodnutí o žádosti mohlo být kladné.
Pokud jde o domovské orgány dohledu, jejich praxe se liší. V rámci již uskutečněných předvalidací i následných validací některé orgány upřednostňovaly častější písemné i osobní kontakty včetně neformální komunikace, v některých případech šlo o formálnější a méně frekventovanou komunikaci. Postup závisel zpravidla na velikosti dané skupiny (může jít až o desítky zapojených dohledových orgánů) a zavedených postupech a formách dohledu v domovské zemi.
Každopádně vždy bylo dosaženo dohody o dělbě práce a byla dodržena zásada, že činnosti nemají být prováděny duplicitně. Orgány dohledu poměrně důsledně kopírovaly dělbu práce ve skupině, proto lze velmi zjednodušeně říci, že takzvané skupinové modely dohlíží domovský orgán, lokálně vyvinuté modely hostitelský. Všechny připomínky ČNB zásadnějšího charakteru byly domovskými orgány dohledu reflektovány.
Přestože z hlediska konsolidace je uvedený postup pro skupiny do určité míry zjednodušením, má i pro ně svá úskalí. Mezi ně patří především určitá těžkopádnost procesu. Například dceřiná banka v hostitelské zemi se může dostat do problémů, pokud se v celém balíku dokumentace, který finálně předkládá mateřská společnost, objeví nějaká chyba nebo opomenutí a popřípadě již bylo ve věci rozhodnuto. Nápravu pak nemůže dceřiná banka řešit dodatečně s hostitelským orgánem dohledu, ale je nutné požádat domovský orgán prostřednictvím mateřské společnosti. Chyby nebo neúplnost v dokumentaci navíc byly jedním z nejčastějších nedostatků, s nimiž se orgány dohledu při již provedených posuzováních žádostí setkávaly.
Z některých dalších problémů lze zmínit dílčí odlišnosti v transpozici Směrnice v jednotlivých zemích, vyplývající třeba z uplatnění národních diskrecí. Jde například o diference v definici selhání nebo v okruhu uznatelného zajištění. (Rozhodnutí České národní banky ve věci národních diskrecí byla od samého počátku koncipována převážně liberálně, například ve smyslu neomezovat regulovaným osobám škálu výběru z různých regulatorních možností daných Směrnicí, aby se pokud možno předešlo problémům, vyplývajícím z rozdílné transpozice Směrnic. Nicméně v některých vybraných oblastech založených na zkušenostech či podmínkách na lokálním trhu převážil konzervativní přístup.) Regulovaná osoba v České republice musí pro účely lokálních výkazů vůči ČNB dodržovat předpisy platné v ČR, pro konsolidované účely pak používá předpisy vztahující se na mateřskou společnost.
NOVINKA: OPERAČNÍ RIZIKO
Podle původních předpokladů se měl nově zavedený regulatorní kapitálový požadavek k operačnímu riziku podílet asi 8 % na celkových kapitálových požadavcích bank (podle výsledků kvantitativní dopadové studie, uskutečněné ještě před implementací Basel II v roce 2005). Údaje o skutečných kapitálových požadavcích k operačnímu riziku za všechny banky v České republice, na něž se regulace vztahuje, jsou k dispozici od počátku roku 2008.
Pro první vykázání regulatorního kapitálového požadavku k operačnímu riziku využily banky údaje za tři předcházející auditovaná období, tj. údaje od roku 2004 do roku 2006 včetně. Naprostá většina bank v České republice na počátku roku 2008 stanovila kapitálový požadavek k operačnímu riziku jedním ze základních přístupů. V současné době (listopad 2008) má jen jedna banka schválen AMA přístup a používá ho. Podle zjištěné skutečnosti byly podíly kapitálového požadavku k operačnímu riziku na celkových kapitálových požadavcích v průměru o něco vyšší než předpoklad a pohybovaly se v jednotlivých měsících roku 2008 s malými odchylkami kolem 10 %.
Vzhledem k tomu, že stanovení kapitálového požadavku k operačnímu riziku je (kromě přístupu AMA) založeno na ukazateli, který má charakter výnosu, mají banky s vyššími výnosy logicky i vyšší kapitálový požadavek k operačnímu riziku – a to jak absolutně, tak obvykle i relativně v poměru k celkovému kapitálovému požadavku. Velké banky v České republice dosáhly proto vyššího podílu kapitálového požadavku k operačnímu riziku na celkových kapitálových požadavcích (v průměru téměř 11 %) než banky střední a malé (přibližně 8 až 9 %, resp. asi 5 %). Promítá se v tom určitá nevýhoda tohoto ukazatele, který není přímo závislý na velikosti operačního rizika, nicméně používá se s ohledem na neexistenci jiné, jednoduché a všeobecně přijímané alternativy.
OBCHODNÍ PORTFOLIO V POZADÍ JEN ZDÁNLIVĚ
V oblasti tržního rizika nepřinesl Basel II žádné významnější změny. Pokud jde o využívání již zmíněných VaR modelů, lze pomocí těchto modelů stanovovat kapitálový požadavek k tržním rizikům obchodního portfolia a ke specifickému úrokovému a akciovému riziku obchodního portfolia (kapitálové požadavky ke specifickému úrokovému a akciovému riziku obchodního portfolia jsou součástí kapitálového požadavku k úvěrovému riziku obchodního portfolia, viz též § 127 vyhlášky č. 123/2007 Sb.). V oblasti stanovování kapitálových požadavků k tržnímu riziku těmito modely Basel II změny nepřinesl (v současnosti určité změny navrhované jsou – viz konzultativní dokument Basilejského výboru pro bankovní dohled z letošního července, který je dostupný na webové stránce Basilejského výboru). Přinesl však zásadní změny v oblasti stanovování kapitálových požadavků ke specifickému riziku. Specifické úrokové a akciové riziko má tři složky – riziko selhání (default risk), riziko události (event risk) a idiosynkratické riziko.
Před přijetím Basel II byly tyto kapitálové požadavky stanovovány prostřednictvím takzvané přirážky, která pokrývala všechny tři složky specifického rizika, avšak její kvantifikace se odvíjela pouze od míry idiosynkratického rizika. Tato konstrukce samozřejmě nebyla teoreticky zcela korektní, ale byla všeobecně považovaná za akceptovatelné a praktické zjednodušení. Basel II přišel s podstatně přísnějšími požadavky, které však v tomto konceptu nebyly zahrnuty od počátku, ale objevily se až v roce 2005 (banky, které byly oprávněny stanovovat kapitálové požadavky ke specifickému riziku podle vlastního modelu před nabytím účinnosti Basel II, mají v tomto ohledu možnost zůstat v režimu Basel I až do 31. 12. 2009). Důvodem jejich zavedení byla potřeba reagovat na skutečnost, že v obchodním portfoliu bank se začaly objevovat nástroje se zvýšenou mírou úvěrového rizika. Byla zrušena možnost pokrýt všechny tři složky specifického rizika dosavadně pojatou přirážkou a byla zavedena povinnost stanovovat takzvané dodatečné riziko selhání podle standardů srovnatelných s přístupem IRB.
Pohled na tuto problematiku se však nepřestal vyvíjet. Po nabytí účinnosti Basel II vydal Basilejský výbor pro bankovní dohled dva konzultativní dokumenty s návrhy na bližší konkretizaci a také rozšíření regulatorních požadavků v dané oblasti. Celkově lze říci, že požadavky vykazují tendenci k dalšímu zpřísnění – například nově bude stanovena povinnost modelovat i riziko události u minimálního okruhu událostí uvedených výčtem.
Motivem je skutečnost, že některé moderní finanční nástroje mohou způsobit významné ztráty při větších změnách svých úvěrových charakteristik, aniž by došlo k úvěrovému selhání jako takovému (popsaná situace skutečně nastala při nedávných turbulencích na finančních trzích). Pokud regulovaný subjekt nebude moci všechny nové požadavky naplnit, bude muset stanovovat kapitálový požadavek ke specifickému riziku standardizovaným přístupem.
DOPADY BASELII NA KAPITÁLOVÝ POŽADAVEK
Hodnotit dopady zavedení Basel II komplexně by bylo zatím předčasné. Prvotní kvantitativní ukazatele za Pilíř I v bankovním sektoru České republiky ukazují, že celkový kapitálový požadavek po zavedení nových pravidel poklesl, a to zejména vlivem poklesu kapitálového požadavku k úvěrovému riziku, který nebyl převážen ani nově zavedeným požadavkem k operačnímu riziku (pokles se liší v jednotlivých měsících i u jednotlivých bank; u bank, které zavedly speciální přístupy IRB nebo AMA, lze orientačně hovořit o průměrném poklesu kapitálového požadavku o 20 % ve srovnání s Basel I).
Při sledování dlouhodobé tendence vývoje kapitálového požadavku podle předchozích pravidel Basel I byl v posledních letech patrný nepřetržitý růst celkového kapitálového požadavku za bankovní sektor (a z toho především růst kapitálového požadavku k úvěrovému riziku investičního portfolia) související s celkovým růstem bilanční sumy bankovního sektoru. K 31. 7. 2007, kdy byly poprvé vykázány údaje ovlivněné zavedením nových pravidel (byť jen částečně, protože část institucí ještě aplikovala Basel I), však byl za bankovní sektor vykázán pokles kapitálového požadavku. Po 31. 7. 2007 pokračoval krátce pozvolný růst požadavků, avšak v lednu 2008 došlo opět k poklesu kapitálového požadavku, a to ještě výraznějšímu, než tomu bylo v červenci 2007, protože změna pravidel se dotkla většího počtu institucí.
V roce 2007 přešlo na Basel II pouze šest bank a z toho pět bank zavedlo přístup IRB, zatímco v lednu 2008 na Basel II přešly všechny banky a z nich mělo přístup IRB (Internal Rating Based – speciální přístup pro výpočet kapitálového požadavku pro úvěrové riziko), resp. AMA (Advanced Measurement Approach – speciální přístup pro výpočet kapitálového požadavku pro operační riziko) zavedeno sedm bank. To znamená více než dvě třetiny bankovního sektoru z hlediska bilanční sumy.
Ke snížení kapitálového požadavku přispěla kromě uplatňování přístupu IRB mimo jiné i možnost širšího využití technik snižování úvěrového rizika, které lze zohlednit pro účely stanovení kapitálového požadavku k úvěrovému riziku investičního portfolia. Zejména se rozšířilo spektrum regulatorně uznatelného zajištění o nemovitosti ve vlastnictví třetích osob a v případě regulovaných osob používajících přístup IRB i o nebytové nemovitosti na území států, kde je uznává místní regulátor, věci movité a vybrané pohledávky.
POKLES KAPITÁLOVÝCH POŽADAVKŮ
I přes pokles kapitálových požadavků však zatím nebyla zaznamenána tendence poklesu samotného kapitálu. Jako pojistka proti zásadnímu poklesu funguje navíc i jistá ochrana, kterou poskytují po přechodnou dobu (do roku 2009) regulatorní prahové hodnoty kapitálového požadavku, které platí pro regulované osoby aplikující přístupy IRB nebo AMA a pod něž nesmí kapitál klesnout. Je proto otázkou, zda zvýšená riziková citlivost kapitálového požadavku (vyšší požadavek v době ekonomického poklesu a naopak nižší v době ekonomického růstu) může později vést k podobnému vývoji v plné míře i u kapitálu a zda a do jaké míry budou regulované osoby zohledňovat požadavky Pilíře II a udržovat patřičný kapitálový polštář s ohledem na možné stresové scénáře a negativní ekonomický vývoj. Co se týká struktury kapitálového požadavku, požadavek k úvěrovému riziku, které je nejvýznamnější složkou bankovních rizik, si i po zavedení nových pravidel zachoval jednoznačnou převahu. I když ve srovnání s přibližně 95% podílem před 31. 7. 2007 tento podíl v důsledku zavedení nového kapitálového požadavku (k operačnímu riziku) klesl asi na 85 až 90 %. Jeho vývoj tak v zásadě předurčoval vývoj celkového požadavku.