Robert Holman (Bankovnictví 22.5.2009 strana 18, rubrika: Měna a regulace)
Je známo, že optimismus i pesimismus je nakažlivý.
Střídající se vlny všeobecného optimismu a pesimismu jsou přirozenou součástí svobodného tržního hospodářství a existují ve všech odvětvích. Na finančních trzích je tento jev ještě zřetelnější. Finanční instituce podnikají totiž s větší finanční pákou, kdy poměr mezi vypůjčeným a vlastním kapitálem bývá vyšší než v jiných oborech.
Před současnou finanční krizí držely největší světové banky jen 4 % až 8 % vlastního kapitálu v poměru k rizikově neváženým aktivům, zatímco u nefinančních institucí byl tento podíl 30 % až 40 % (Hildebrand, P. M.: „Is Basel II Enough? The Benefits of a Leverage Ratio“, Financial Market Group Lecture, December 2008, London Schoul of Economics). Nemyslím si, že by stát měl kvůli tomu finanční instituce ještě více regulovat. Ale regulace by měla být upravena tak, aby neobsahovala prvky procykličnosti, které mohou působit ve směru ještě většího rozkolísávání finančních trhů.
Nejen procyklické chování finančních institucí, ale i procyklický charakter kapitálové regulace se dnes intenzivně diskutují. Kapitálová regulace Basel II totiž obsahuje významné prvky procykličnosti.
HISTORIE BANKOVNÍ REGULACE
Podívejme se však krátce do historie bankovní regulace. Před rokem 1988, kdy vznikl Basel I, neměla regulace bank jednotnou podobu. Po druhé světové válce se prosazovaly dva přístupy.
První byl neformální a subjektivní přístup, šitý na míru jednotlivým bankám, kdy národní regulátor posuzoval každou banku pomocí různých ukazatelů individuálně. Každá banka se považovala za specifickou instituci a nepříznivý vývoj jednoho ukazatele mohl být vyvážen příznivým vývojem jiných ukazatelů. Jednoduchý numerický požadavek kapitálové přiměřenosti byl odmítán a za lepší ukazatele se považovala třeba úroveň manažerského řízení nebo kvalita portfolia půjček. Ukazatele jako poměr kapitálu a aktiv nebo poměr kapitálu a vkladů se sice testovaly, ale bývaly odmítány jako nepříliš vhodné nástroje regulace a důraz byl kladen na diskreci regulátora.
Druhý přístup v regulaci bank se začal prosazovat od 80. let 20. století. Poté, co padly některé velké banky (Bankhaus Herstatt v Německu, Franklin National Bank a First Pensylvania Bank v USA) a po krizi amerických spořitelen, během níž zkrachovalo 1617 bank (9 % trhu) a 1300 spořitelen (27 % trhu), se ukázalo, že i velké banky jsou zranitelné a že mezinárodně aktivní bankovní skupiny představují riziko nákazy na finančních trzích.
Bankovní regulátoři začali hledat přesněji definované kapitálové standardy, které by byly mezinárodně uznávané. Tehdy z iniciativy Banky pro mezinárodní platby vznikl Basilejský výbor pro bankovní dohled, který v roce 1988 inicioval dohodu o kapitálové regulaci známé jako Basel I. Ta požadovala, aby banky udržovaly minimální kapitál ve výši 8 % z rizikově vážených aktiv. Američtí regulátoři již v roce 1981 zavedli kapitálový požadavek známý jako leverage ratio - minimální podíl primárního kapitálu na (rizikově nevážených) aktivech.
PĚT KATEGORIÍ BASEL I
Basel I rozděloval bankovní aktiva do pěti kategorií, z nichž každá měla fixní rizikovou váhu. Rovněž definoval, co je regulatorní kapitál, a stanovil kapitálový požadavek jako minimální podíl regulatorního kapitálu k rizikově váženým aktivům. Po čase ale začal být Basel I považován za příliš rigidní a Basilejský výbor proto v roce 2004 navrhl nový systém Basel II, který byl v Evropské unii a v USA zaveden v roce 2008.
Basel II je založen na flexibilnějším výpočtu rizikových vah, kdy pět kategorií Basel I je nahrazeno interním či externím ratingem, který oceňuje úvěrové riziko každého jednotlivého aktiva. Takto jsou rizikové váhy stanoveny flexibilněji a realističtěji než podle Basel I.
PROCYKLICKÝ CHARAKTER BASEL II
Problémem Basel II však spočívá v tom, že ve srovnání s jinými kapitálovými požadavky může mít procyklický charakter, který způsobuje příliš velký růst aktiv v době hospodářského boomu. V období převládajícího optimismu bývají investiční rizika podceňována a poptávka po úvěrech je vysoká. Banky a ratingové agentury rovněž podceňují úvěrová rizika, neboť klienti prosperují a pravděpodobnost jejich selhání je nízká. Během všeobecné prosperity poskytují banky často úvěry i na takové projekty, které by v „normálních“ dobách pokládaly za příliš rizikové.
Ať už se banky spoléhají na vlastní modely oceňování rizik, nebo na externí ratingy, neexistuje úplně objektivní ocenění rizik. Modely oceňování rizik pracují s daty (například o hospodářských výsledcích klientů), která v době prosperity poskytují příznivější obraz o klientech a úvěrovaných projektech než v dobách recese. Když přijde recese, data jsou horší a úvěrová rizika jsou přeceňována směrem nahoru. Banky pak mohou zjistit, že si ke svým aktivům vytvořily málo kapitálu.
Procyklický charakter této kapitálové regulace se zvyšuje, jsou-li pravděpodobnosti selhání propočítávány z krátkých řad historických dat. V tom případě data v době déletrvajícího boomu vyvolávají tendenci k podcenění úvěrových rizik a v době recese tendenci k jejich nadhodnocení.
Existují však i některé protiargumenty, které oslabují obavy z procykličnosti Basel II. Se zavedením Basel II se chování bank může změnit. Řízení úvěrových rizik se může zlepšit s tím, jak se banky naučí více rozumět procylickým prvkům Basel II. Banky pak mohou řídit úvěrová rizika na základě této znalosti a zkušenosti obezřetněji a vytvářet si větší kapitálové polštáře pro horší časy. Bude tomu ale skutečně tak?
Matematické modely řízení rizik budou vždy závislé na historických datech a tato data budou vždy ovlivněna průběhem hospodářských cyklů. Kromě toho je obtížné si představit, že banky budou zlepšovat a upravovat tyto modely takovým způsobem, aby jim systematicky doporučovaly držet více kapitálu. Vždyť kapitál je drahý.
Protože Basel II začaly banky aplikovat až od roku 2008, nelze tvrdit, že se jeho procyklický charakter podepsal na vzniku současné finanční krize. Procyklický charakter Basel II nelze zatím ani empiricky prokázat, protože je v platnosti příliš krátkou dobu. Lze o něm pouze spekulovat. To ale neznamená, že by se mělo čekat, až bude procykličnost empiricky prokázána nebo až bude zjevné, že tato kapitálová regulace přispívá ke vzniku či prohlubování finančních krizí. Jak známo, lépe je zbrojit na příští válku než na tu minulou. Logika procyklického charakteru Basel II je natolik zjevná, že je nutné se tímto problémem vážně zabývat už nyní.
VÍCE PŘÍSTUPŮ K ŘEŠENÍ
Existuje více přístupů k řešení tohoto problému. Jedním z nich by mohl být návrat k jednodušší regulaci Basel I, která nevykazuje takovou procykličnost. Jenže tím bychom se vzdali výhod Basel II, spočívajících ve flexibilnějším a realističtějším oceňování úvěrových rizik. Kromě toho banky do zavádění Basel II již mnoho investovaly. Řada odborníků proto doporučuje raději další zdokonalování Basel II, přesněji řečeno zdokonalování modelů oceňování rizik a potlačování jejich procyklického charakteru. Znamenalo by to například konzervativnější požadavky na rizikové parametry modelů interního ratingu bank, prodlužování časových řad používaných při výpočtech těchto parametrů, zpětné testování ratingových modelů, pravidelné porovnávání očekávaných a realizovaných defaultů bankovních klientů atd. U ratingů se klade důraz na uplatňování metody through-the cycle oproti metodě point-incycle (současná praxe bank a ratingových agentur je někde mezi nimi).
Tyto a jiné způsoby zdokonalování ratingových modelů představují výzvu pro výzkum. Ovšem celý systém kapitálové regulace, již dnes velmi technický, se tím bude stávat ještě složitějším a komplexnějším. Není přitom jisté, zda to přinese očekávané výsledky, protože u některých nových klientů nebo nových produktů (příkladem mohou být americké druhořadé hypotéky) neexistuje žádná historie, takže bude řízení rizik vždy obsahovat subjektivní prvky.
DODATEČNÝ KAPITÁLOVÝ POŽADAVEK
Jiným možným přístupem jak zmírnit procykličnost kapitálové regulace je uplatnění dodatečného kapitálového požadavku, tzv. leverage ratio, což je podíl vlastního kapitálu k rizikově neváženým aktivům. Leverage ratio je jednoduchý kapitálový požadavek, který nevyžaduje oceňování rizik. Je uplatňován v USA a Kanadě a k jeho zavedení se v nedávné době rozhodlo Švýcarsko. Používá se jako dodatečný kapitálový požadavek nad rámec Basel II.
Jeho výhodou je nezávislost na složitých modelech oceňování rizik. Smyslem je, že v dobách boomu funguje jako strop, který může zastavit nadměrnou expanzi bankovních aktiv, je-li vhodně nastaven. Když totiž dochází k podceňování kreditních rizik, objem aktiv v rámci Basel II rychle roste.
Je-li však současně uplatňován kapitálový požadavek založený na rizikově nevážených aktivech, může růst bankovních aktiv zastavit, resp. přinutit banky, aby zvyšovaly kapitál. Díky tomu pak mají banky v období recese více kapitálu na pokrytí ztrát. I když leverage ratio není zaručeným prostředkem proti finanční krizi, zkušenosti ukazují, že banky, které jej uplatňovaly, si v době krize vedly přece jen lépe.
Nedostatkem této kapitálové regulace je fakt, že nedokáže podchytit mimobilanční aktiva. Bankám se často dařilo vyvádět některá aktiva mimo bilanci a tím tuto regulaci obcházet. Úspěšné uplatňování leverage ratio proto vyžaduje opatření, která by zamezila či minimalizovala vyvádění aktiv mimo bankovní bilance.
DŮRAZ NA DRUHÝ PILÍŘ BASEL II
Dalším přístupem k procykličnosti kapitálové regulace je důraz na tzv. druhý pilíř Basel II, který v podstatě umožňuje diskreci regulátora. Podle druhého pilíře může regulátor posuzovat situaci bank individuálně a případně požadovat zvýšení kapitálu banky nad rámec požadavku Basel II. Tento přístup klade na regulátora větší odpovědnost, neboť se očekává, že v době hospodářské expanze a všeobecného optimismu bude regulátor mírnit úvěrovou expanzi bank a nutit je k obezřetnějšímu chování včetně vytváření většího kapitálového polštáře. Neexistují však žádné obecně akceptované zásady či vodítka, jak by měl regulátor v rámci druhého pilíře postupovat a jak by měl tuto svou diskreci vůči bankám uplatňovat.
Regulátor se pak dostává do obtížné situace, jako kdyby měl suplovat bankovní řízení rizik a přebírat odpovědnost za obezřetné chování bank. Od zavedení Basel I nebyla taková praxe regulátory příliš uplatňována a zřejmě by se jim do něčeho takového ani nechtělo. Mimo jiné i kvůli obavám z případných soudních pří s bankami.
Hlavní nevýhodou tohoto přístupu je jeho nesystematičnost a netransparentnost. Extenzivní uplatňování regulatorní diskrece by také mohlo vést k tomu, že by banky část svých produktivních kapacit vynakládaly na vyjednávání s regulátorem a na řešení regulačních sporů, místo aby je soustředily na zlepšování tržních služeb a na zdokonalování řízení rizik. Je známo, že když už mají být tržní subjekty podřízeny regulaci, je vždy efektivnější regulace jednoduchá, založená na jednoznačných a srozumitelných pravidlech a obsahující minimum diskrece regulátora.
DVA ZNAKY EFEKTIVNÍ REGULACE
Žádná regulace nedokáže úplně potlačit procykličnost finančního zprostředkování. Efektivní regulace by však měla mít dva znaky. Za prvé by měla být jednoduchá, transparentní a důsledně vyžadovaná. Za druhé, což je snad ještě důležitější, měla by v sobě obsahovat mechanismy, které by vedly banky k vytváření více kapitálu v dobrých časech a umožňovaly jeho větší použití ve špatných časech. Během současné finanční krize je riskantní měnit pravidla.
Po skončení krize ale bude žádoucí kapitálovou regulaci zlepšit tak, aby byla jednoduchá a účinná.
Článek vyjadřuje osobní názory autora a nemusí vyjadřovat oficiální pozici ČNB.