J. Bauerová (Bankovnictví 23.3.2007 strana 28, rubrika: Měna a regulace)
Po několikaleté přípravě nabyly účinnosti 1. ledna 2007 směrnice, kterými se implementuje nový koncept kapitálové přiměřenosti Basel II.
Jedná se o směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/48/ES a 2006/49/ES (dále jen "směrnice'), které zahrnují mimo jiné nové postupy stanovení kapitálových požadavků (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/48/ES ze 14. června 2006 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu, přepracované znění, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/49/ES ze 14. června 2006 o kapitálové přiměřenosti investičních podniků a úvěrových institucí, přepracované znění). Jedná se o novely původních evropských směrnic 2000/12/ES a 93/6/EHS. Jak požadavky na kapitál, tak pravidla angažovanosti patří k obezřetnostním pravidlům, která při své činnosti dodržují banky, družstevní záložny a obchodníci s cennými papíry nebo též instituce elektronických peněz.
Ke stejnému datu, to znamená k 1. lednu 2007, bylo třeba zmíněné směrnice implementovat do národních právních řádů. V České republice byl za účelem implementace Basel II, resp. směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES připraven zákon o změně některých zákonů v souvislosti se stanovením kapitálových požadavků na banky, spořitelní a úvěrní družstva, obchodníky s cennými papíry a na instituce elektronických peněz. Tento zákon byl projednán v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR a Senátu, který 8. března 2007 rozhodl o vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně. Uvedené směrnice implementuje také návrh vyhlášky ČNB o pravidlech obezřetného podnikání bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, jejíž účinnost je navrhována od 1. července 2007.
ZMĚNY PODLE BASELII
Přístupy podle Basel II motivují k obezřetnějšímu řízení rizik. Mnohé banky se na aplikaci připravovaly několik let a s účinností legislativy budou naplňovat své záměry . Pro jiné může Basel II nadále představovat výzvu; zejména pro ty subjekty, které se rozhodly využít možnosti postupovat podle dosavadních pravidel ještě v roce 2007.
I jednoduché metody měření vyžadují určité změny. Bude třeba zvolit ratingovou agenturu, jejíž ratingy budou sloužit pro stanovení kapitálových požadavků. S tím souvisí potřeba vytvořit mechanismy sledování ratingů, aby při jejich změně došlo k odpovídajícímu zohlednění pro regulatorní účely.
Od 1. ledna 2008 bude Basel II povinností pro všechny. Zkušenosti s aplikací budou sbírat nejenom subjekty působící na trhu, ale i regulátoři. Při naplňování stanovených pravidel a postupu regulátorů při dohledu nad finančními institucemi nemůže jít jen o individuální přístupy, vycházející z rozsahu a charakteru aktivit regulovaných subjektů. Bude třeba vzít v úvahu i postupy uplatňované v rámci celých finančních skupin, jejichž součástí daná banka může být. Kromě dostatečné obezřetnosti podnikání subjektů finančního trhu je rovněž nutné dbát v dnešním vysoce konkurenčním prostředí na rovnost podmínek i zacházení.
REGULATORNÍ PŘESTÁVKA PO BASELII?
Nový kapitálový koncept Basel II byl dlouhodobý projekt, který Basilejský výbor pro bankovní dohled nastartoval v červnu 1999. V rámci EU byly přípravy zahájeny uveřejněním konzultativního dokumentu v listopadu 1999. Uvést postupy regulovaných subjektů i regulátorů do souladu s Basel II vyžaduje dostatek času. Další rychlé a případné zásadní změny regulace by zatěžovaly nejen regulované subjekty, mohly by vyvolat zbytečné náklady. Je nutné ponechat určitý čas a nekomplikovat situaci novými obezřetnostními pravidly. Na druhou stranu je však zřejmé, že změny jsou nutné.
Přestože již při přípravě Basel II byla zjištěna potřeba některé současné úpravy prozkoumat, došlo k záměrnému odložení jejich řešení. Někde byly proto přijaty pouze kosmetické úpravy textu směrnic. Otevřenou otázkou je také mnoho národních diskrecí, což nepřispívá k zajištění srovnatelných podmínek. V budoucna lze očekávat, že se důvody pro jejich rozdílné využívání, často vycházející z podmínek v dané zemi, budou oslabovat.
Navíc vývoj trhu, zejména rozšiřující se přeshraniční činnost finančních skupin, vyžaduje také nová řešení a přístupy. To bylo uznáno i na úrovni EU. Důsledkem je iniciace různých aktivit Evropskou komisí (EK prověřuje v rámci tzv. Supervisory Arrangements oblasti jako likvidita, krizové řízení, systémy pojištění vkladů, úpadek a ukončení činnosti institucí), Radou EU a Evropským parlamentem.
Nová regulace v oblasti zmíněných obezřetnostních pravidel, zásadně měnící dosavadní přístupy, se v krátké budoucnosti nechystá, což však nevylučuje dílčí úpravy směrnic, pokud se na nich členské státy v rámci stanovených právních postupů dohodnou. Přípravy na možné rozsáhlejší úpravy již byly na úrovni EU zahájeny s tím, že se bude jednat o dlouhodobější úkoly. Do prověřování vybraných oblastí regulatorních pravidel se zapojily výbory působící v rámci EU, například Výbor evropských bankovních regulátorů (CEBS), ale i průmysl a příslušné asociace.
I. ZMĚNY SMĚRNIC V ROCE 2007
Ačkoli směrnice nabyly účinnosti teprve nedávno, z hlediska obezřetnostních pravidel dojde k menší úpravě v březnu nebo dubnu tohoto roku. Očekává se rovněž přijetí novely zpřesňující postupy regulátorů při posuzování účastí na osobách finančního sektoru.
- Mezinárodní rozvojové banky
Loni v listopadu Evropský bankovní výbor v rámci komitologického procesu odsouhlasil návrh na rozšíření seznamu mezinárodních rozvojových bank, na jejichž pohledávky lze aplikovat rizikovou váhu 0 % při využití standardizovaného přístupu měření úvěrového rizika podle přílohy č. VI směrnice 2006/48/EC. Jedná se o International Finance Facility for Immunisation a Islamic Development Bank. Přijatá změna bude publikována ve směrnici EK, novelizující směrnici 2006/48/ES. Tu bude třeba promítnout i do národní regulace.
- Nabývání majetkových účastí
V loňském roce EK přijala návrh s cílem zjednodušit postupy, které regulátoři používají při posuzování nabývání účastí v sektoru bankovnictví, kapitálového trhu a pojišťovnictví. Novelizovaný článek směrnice 19 2006/48/ES (obdobně budou novelizovány i ostatní směrnice, upravující podnikání na finančním trhu) bude zavádět transparentnější proces v této oblasti. Součástí návrhu jsou kritéria, na jejichž základě bude předkladatel žádosti o nabytí účasti na regulovaném subjektu posuzován. Návrh Komise byl již projednán v Radě EU. Po projednání v Evropském parlamentu (očekává se letos na jaře) bude uveřejněn.
II. OBLASTI, KDE BYLO ZAHÁJENO PROVĚŘOVÁNÍ V EU
Přestože EK deklaruje, že zahájení prověřování nemusí nutně znamenat novou regulaci, existují oblasti, kde jsou změny žádoucí nejenom s ohledem na vývoj trhu, ale i dohledu.
- Definice kapitálu
Jednou z takových oblastí je definice kapitálu, využívaná pro regulatorní účely. Při přípravě Basel II bylo rozhodnuto věnovat se jen kapitálovým požadavkům a definici kapitálu upravit až následně. Basilejský výbor pro bankovní dohled zatím práci na aktualizaci této definice, jejíž příprava bude spíše dlouhodobým projektem, nezahájil. EK sice hodlá postupovat až v návaznosti na Basilejský výbor, nicméně již zahájila přípravu na prověřování této definice podle směrnice 2006/48/ES, resp. 2006/49/ES. O technickou radu požádala CEBS.
Ze zprávy CEBS (materiály CEBS zasílané EK jsou na www.c-ebs.org), jejíž součástí bylo vyhodnocení způsobu implementace příslušných ustanovení směrnic členskými státy včetně analýzy kapitálových nástrojů existujících a používaných v současnosti průmyslem, vyplynulo, že rozdíly mezi členskými státy existují, zejména pokud se týká hybridních kapitálových nástrojů (tj. nástroje finančního trhu, které kombinují vlastnosti dluhových a akciových nástrojů). Rozdílně se také přistupuje k odečítání podřízených dluhů z časového hlediska. CEBS se v další fázi soustředil právě na hybridní nástroje. Připravil pro EK kvantitativní studii, kterou uveřejnil i na svých webových stránkách.
Současná situace tedy dává vzniknout otázkám, souvisejícím s rovným zacházením, ale i možnostmi regulatorní arbitráže. Mohou se vytvářet na trhu konkurenční nevýhody, a to nejen mezi členskými státy, ale i mezi sektory (úvěrovými institucemi a pojišťovnami). EK proto podporuje hledání řešení formou konvergence regulatorní praxe. Urychleným legislativním úpravám nejsou nakloněny ani mnohé členské státy.
- Pravidla angažovanosti
Pravidla angažovanosti jsou platná patnáct let. V průběhu přípravy směrnic došlo pouze k omezeným úpravám, které odrážely změny v části stanovující kapitálové požadavky. EK má podat Evropskému parlamentu a Radě zprávu o fungování této části směrnice včetně případných návrhů na změny do 31. prosince 2007. Evropský bankovní výbor však rozhodl o širším prověřování, tudíž zpráva v tomto datu předložena nebude. Podle posledních návrhů by EK měla předložit Radě EU návrh na legislativní úpravy směrnice v prosinci 2008. Hlavními principy prověřování budou finanční stabilita bankovního sektoru, podpora kvalitního řízení rizik, zjednodušování regulace i konzistentnost aplikace v rámci členských států EU a dostatečná flexibilita.
Jaká témata a otázky budou zvažovány? Diskuse by se měla vést například o tom, co je vůbec účelem regulatorního režimu velkých angažovaností nebo zda současná regulace "funguje'. Tématem budou přístupy velkých a malých institucí k měření angažovaností nebo také množství diskrecí, vhodnost nastavených limitů, hodnota expozic, rozsah zajištění uznatelného pro pravidla angažovanosti nebo nepřímé koncentrace a přístup k expozicím v rámci finančních skupin. Reportování pro regulátory (jeho rozsah a frekvence) bylo předmětem diskusí při přípravě implementace směrnic v rámci CEBS, které vyústily ve společný reportovací rámec. Této oblasti bude rovněž věnována velká pozornost. Diskusi se jistě nevyhne ani otázka, jak zlepšit měření rizika koncentrace.
CEBS v reakci na požadavek EK o radu ohledně současných postupů regulátorů a praxe průmyslu přeložil příslušné zprávy na konci dubna a srpna 2006. EK v lednu 2007 požádala o další radu s termínem předložení v září 2007, resp. v únoru 2008.
- Likvidita
Likvidita je jednou z oblastí, které chce Evropský bankovní výbor prověřit - zda neexistují nedostatky v uspořádání přeshraničních vztahů. Směrnice 2006/48/ES, příloha V. požaduje, aby se banky i obchodníci s cennými papíry zabývaly rizikem likvidity a měly zavedené odpovídající interní procesy, které musí být předmětem dohledu regulátorů. Řízení likvidity, které je komplexním procesem, hraje důležitou roli pro zajištění finanční stability na mezinárodních finančních trzích. Zajištění likvidity nebo také schopnost získat další fondy za účelem dodržení splatných závazků je jednou z důležitých aktivit vykonávaných bankami. Zdravé řízení likvidity může též redukovat pravděpodobnost závažných problémů solventnosti.
Na tuto problematiku se proto zaměřují různé instituce, například Basilejský výbor pro bankovní dohled nebo Evropská centrální banka. EK zamýšlí tuto oblast prověřit za účasti zainteresovaných osob s cílem podpořit regulatorní a supervizí konvergenci v rámci EU. Výsledkem však nemusí nutně být nová právní úprava. Komise oslovila CEBS a požádala jej o radu v březnu 2007 s tím, že očekává reakci CEBS v červenci 2007, resp. lednu 2008.
- Obchodní aktivity s komoditami
Obchodníci s cennými papíry, kteří se zaměřují na obchodní aktivity s komoditami (článek 48 směrnice 2006/49/EC a článek 2 směrnice 2004/39/EC), nepodléhají požadavkům podle zmíněných směrnic. Nicméně EK bylo uloženo přezkoumat, zda jsou tyto výjimky oprávněné; má zvážit případný regulatorní režim. Na základě žádosti EK o radu provedl CEBS šetření a zjištěné výsledky zaslal v lednu 2007 Komisi.
Ukázalo se, že současné regulatorní režimy se v oblasti obchodu s komoditami v rámci EU liší. Význam tohoto sektoru je v jednotlivých zemích různý, proto jen několik málo zemí zavedlo zvláštní pravidla pro takové firmy. CEBS se touto oblastí bude nadále zabývat. Do konce dubna předloží EK informaci o rizicích, které vznikají při realizaci obchodů s komoditami a které vyplývají z aktivit firem, obchodujících s komoditami.
ZÁVĚR
Z hlediska obezřetnostních pravidel nedojde letos k zásadním změnám regulace v EU. Nicméně byly identifikovány oblasti, kterými se EK mimo jiné za součinnosti CEBS zabývá. Ať jde o definici kapitálu, pravidla angažovanosti nebo otázky likvidity cílem je zajištění konvergence regulatorní praxe. Snahy o konvergenci přístupů regulátorů jsou namístě, nicméně bylo by zřejmě velmi optimistické domnívat se, že dojde k zásadnímu sblížení (zvláště u definice kapitálu), a to pouze na základě výstupů CEBS v podobě doporučení.
Definice kapitálu je velmi citlivá oblast s významnými dopady na finanční sektor. Lze proto očekávat, že si více než v jakékoli jiné oblasti bude každý regulátor "hájit to své' s podporou samotného průmyslu, neboť i jemu půjde o to, aby nebyl nucen případně zajišťovat další kapitál. Problematika je o to složitější, neboť vytváření kapitálových nástrojů je motivováno i daňovými úpravami.
Prověřování pravidel angažovanosti je na počátku, zatím jsou vytipována témata, nad kterými se rozbíhá diskuse. Zajímavý bude další vývoj. Otázkou je, bude například prosazován princip zvolený pro Basel II, tj. tři pilíře s důrazem na podporu motivace institucí k lepšímu řízení rizik za současných úlev v jiných aspektech regulace? Nebo bude zvolen zcela jiný přístup? V každém případě je zřejmé, že význam současného regulatorního režimu velkých angažovaností pro velké a malé banky se odliší. I s tím bude třeba pracovat při dalších úvahách. Do diskuse se může zapojit kdokoli a záleží na rozhodnutí každého subjektu, jakou míru zapojení zvolí, aby svými názory a zkušenostmi přispěl k formulování postojů, principů a zásad, které mohou být základem pro případné legislativní změny regulace finančního trhu. *
***
Ing. Jaroslava Bauerová, Ph. D., se od roku 1994 zapojila do činnosti bankovního dohledu ČNB, nejdříve jako inspektor bank. Problematice obezřetnostních pravidel bankovního sektoru se zaměřením na kapitálovou přiměřenost a angažovanost se v odboru regulace sekce bankovní regulace a dohledu ČNB věnuje od roku 1997. Od roku 2004 se zúčastňuje jednáních na úrovni Evropské komise za účelem přípravy novel směrnic EU vymezujících pravidla podnikání nejen bank.