Fiskální konsolidace a její vliv na ekonomický růst

V prosinci 2002 zveřejnila ČNB dokument "Česká republika a euro - návrh strategie přistoupení", definující východiska a základní kroky hospodářských politik při prohlubování ekonomické integrace po vstupu do EU. Závěr materiálu vyznívá ve prospěch rychlého přistoupení České republiky k eurozóně, neboť pozitivní efekty této volby převažují nad potenciálními riziky. Předpokladem přistoupení k eurozóně je splnění tzv. maastrichtských kritérií, včetně kritérií ve fiskální oblasti. Zdravý fiskální vývoj směřující k dosažení vyrovnaného rozpočtu veřejných financí vytvoří fiskální politice potřebný prostor k implementaci stabilizačních opatření a přispěje k realizaci pozitivních efektů a minimalizaci rizik vyplývajících ze členství v měnové unii.

Dosavadní vývoj i nejbližší výhled veřejných rozpočtů v České republice je však charakterizován opačnými trendy, tj. prohlubujícími se deficity, rostoucím dluhem a ztrátou stabilizační funkce fiskální politiky. Zvyšující se schodek veřejných financí může být ve střednědobém horizontu doprovázen ztrátou růstové dynamiky a dramatickými projevy vnější nerovnováhy. Pokračování těchto trendů je dlouhodobě neudržitelné a prioritou fiskální politiky tak musí být konsolidace veřejných rozpočtů. Závazky a požadavky pramenící z našeho vstupu do EU a následné přípravy na přijetí společné měny tedy představují jen jeden z aspektů spíše formálního charakteru. Rozhodující váhu má argument, že konsolidace veřejných financí je nezbytným předpokladem dlouhodobě udržitelného makroekonomického vývoje a zvýšení výkonu české ekonomiky.

Pro centrální banku je důležité analyzovat dopady procesu konsolidace veřejných rozpočtů do vývoje ekonomiky. Konsolidace se bude promítat různými transmisními kanály do vývoje HDP a jeho složek, do nezaměstnanosti, inflace, kurzu a řady dalších ukazatelů vývoje ekonomiky na makro i mikroúrovni, což bude vyžadovat adekvátní reakce měnové politiky. Z tohoto důvodu byla v ČNB zpracována simulační analýza fiskálního vývoje, zaměřená primárně na období 2004 - 2006. Volba tohoto časového úseku byla ovlivněna ohledy na srovnatelnost s materiály MF, dodržením nezbytné míry kredibility makroekonomických predikcí a v neposlední řadě i ekonomickými a politickými konsekvencemi vstupu ČR do EU.

Analýzy ukazují, že problém veřejných rozpočtů spočívá ve výdajové straně, zejména v extrémně vysokém a neustále rostoucím podílu mandatorních výdajů, který expanduje bez těsnější závislosti na vývoji ekonomiky. Na příjmové straně jsou možnosti úprav limitovány rizikem ztráty daňové konkurenceschopnosti, neboť růst daňového zatížení nad úroveň okolních zemí může negativně ovlivnit rozhodnutí zahraničních investorů působit v ČR. Modelová analýza dopadů konsolidace veřejných financí tento fakt zohledňuje a zaměřuje se zejména na korekce výdajové strany rozpočtů. Přestože v realitě je možná řada kombinací reformních opatření s rozdílnými dopady do struktury veřejných výdajů, pro měnověpolitické úvahy je postačující uvažovat dvě mezní varianty vycházející z toho, že neefektivní výdaje lze krátit selektivně nebo plošně. Tyto scénáře nepředstavují návrhy reforem ve sféře veřejných financí. Mají pouze orientační charakter a jsou určeny jako východisko pro modelování dopadů rozdílných trajektorií fiskálního vývoje do makroekonomického vývoje s konsekvencemi pro měnovou politiku.

Scénář plošné redukce výdajů je založen na principu, že výdaje všech rozpočtových kapitol jsou redukovány ve stejné relativní výši. Pro dosažení cíle vyrovnaných rozpočtů ve střednědobém horizontu je nezbytné, aby se nominální přírůstky výdajů pohybovaly jen mírně nad hranicí cenového růstu. Tato reálná stagnace výdajů je v podstatě rovnoměrně rozdělena mezi všechny výdajové položky.

Ve scénáři selektivní redukce výdajů byla analyzována jednak možnost jednorázové výrazné korekce ve vybraných výdajových položkách na počátku období, jednak možnost rozkládající tuto korekci na celé analyzované období. Druhá možnost byla doplněna ještě o předpoklad zbrzdění dynamiky transferů obyvatelstvu na úroveň cenového růstu tak, aby byla simulována nezbytnost zásahu do "mandatorních" výdajů a aby ke konci daného období bylo jako mezicíle konsolidace dosaženo splnění maastrichtských rozpočtových kritérií.

Pro porovnání byl též analyzován scénář setrvačného vývoje veřejných rozpočtů, který neuvažuje s realizací zásadnější reformy a prolonguje stávající trendy do budoucna. Na výdajové straně se vychází z předpokladu, že v její struktuře se neprosadí výraznější změna a rozhodující výdajové položky porostou shodným tempem rovným růstu HDP. Hlavní charakteristikou setrvačné varianty je, že deficit veřejných financí se ke konci analyzovaného období přiblíží 8 % a ukazatel veřejného dluhu 50 % v poměru k HDP.

Pro všechny scénáře byla společnou výchozí bází představa Ministerstva financí ČR o hospodaření veřejných financí v roce 2003, obsažená v návrhu zákona o státním rozpočtu. Na příjmové straně byl aplikován předpoklad zachování složené daňové kvóty na úrovni výchozího roku po celé uvažované období. U jednotlivých konsolidačních scénářů se rovněž předpokládá, že okamžité úspory ve výdajích budou podpořeny reformními opatřeními v penzijní oblasti, jež napomohou udržitelnosti vývoje veřejných financí ve střednědobém a dlouhodobém horizontu.

Výše popsané scénáře se staly základem podrobnějšího hodnocení důsledků konsolidace veřejných financí na vývoj české ekonomiky. V první fázi analýzy byl kvantifikován přímý poptávkový dopad realizace jednotlivých scénářů na základě využití několika přístupů. Celkový dopad konsolidace kvantifikovaný tímto postupem se projevil krátkodobým zpomalením růstové dynamiky v rozsahu přibližně jednoho procentního bodu.

Ve druhé fázi analýzy byla odhadnuta i reakce měnové politiky na změny fiskální politiky definované jednotlivými scénáři. Logika byla následující: omezení výdajů veřejných rozpočtů vede k poklesu tempa růstu hrubého domácího produktu, následnému snížení úrokových sazeb, k depreciaci koruny a zlepšení čistého exportu. Míra reakce měnové politiky v těchto podmínkách závisí prostřednictvím rizikové prémie na stupni fiskální konsolidace. Při vysoké dynamice zadlužování veřejných rozpočtů se nárůst veřejného dluhu pravděpodobně projeví vyšší nedůvěrou zahraničních investorů a v terminologii nekryté úrokové parity růstem rizikové prémie. Naopak zdravý fiskální vývoj se odrazí v poklesu rizikové prémie, a tím v nižších úrokových sazbách.

Kvantifikace těchto efektů proběhla ve dvou krocích. První krok byl založen na využití malého modelu reaktivní měnové politiky QPM, který umožňuje ukázat konzistentní průběh základních makroekonomických veličin, jakými jsou inflace, HDP, kurz a úrokové sazby v závislosti na scénáři fiskální konsolidace. Ve druhém kroku byla provedena kontrola konzistence předchozích simulací pomocí strukturálního modelu HERMIN, jehož vstupy byly jednotlivé scénáře fiskální konsolidace spolu s adekvátním průběhem reálných sazeb a měnového kurzu. Výsledky provedených modelových simulací ukazují, že i přes poměrně vysokou ztrátu dynamiky v roce 2004 dochází k rychlému zotavení a ke konci sledovaného období je dosažen vyšší růst HDP než u setrvačného scénáře vývoje veřejných financí, a to při nižších nominálních (i reálných) úrokových sazbách, které tak podporují růst nefiskální spotřeby a investic a postupně nahradí chybějící fiskální výdaje.

Souhrnný závěr z analýzy dopadu konsolidace veřejných financí do vývoje ekonomiky je, že v nejbližším období může být tento proces doprovázen zpomalením růstu. Celkově se však zdravější veřejné rozpočty projeví v pozitivním vlivu na ekonomický výkon ve střednědobém horizontu, což je zřejmé z modelových úvah zahrnujících reaktivní měnovou politiku. Ukazuje se, že včasná konsolidace má nižší makroekonomické náklady než její oddalování, přičemž v případě vhodné reakce měnové politiky centrální banky je ztráta výstupu pouze krátkodobou záležitostí, která je v relativně blízkém horizontu kompenzována vyšším ekonomickým růstem.