Chybí mnohé, ale nápady ne

(Euro 31.1.2005 strana 50, rubrika: Hyde park)

Evropská unie Pravidla pro rozpočtové chování zemí eurozóny čeká ještě dlouhá cesta

Pakt stability a růstu, hlavní nástroj fiskální koordinace mezi členskými zeměmi eurozóny a významný prvek důvěryhodnosti eura, dnes prožívá těžkou krizi důvěry. Přitom nedávný rozruch kolem "vzpoury Německa a Francie vůči sankčním dopadům tohoto paktu tvoří jen pověstnou špičku ledovce. Neméně závažné je, že pět z dvanácti zemí eurozóny má dnes problémy realizovat výchozí představu poměrně rychlého směřování k vyrovnaným či přebytkovým rozpočtům, aby pak cyklické výkyvy ekonomiky neohrožovaly strop pro rozpočtový deficit stanovený ve výši tří procent. A to nemluvě o tom, že první stabilizační a konvergenční programy počítaly s dosažením cílené mety již v letech 2002 až 2003. A tak místo toho, aby se nadměrné deficity staly věcí minulosti, nynější situace má sklon svádět zbývající členy k nedodržování pravidel, případně vyvolávat pocit neférového zacházení u těch, kteří dodržování pravidel doposud ctí.

Kuriózní přitom je, že eurozóna jako celek nevykazuje nějakou zásadní rozpočtovou nekázeň. Zatímco poměr deficitů k HDP dosahuje dnes v USA 4,5 procenta, a v Japonsku dokonce téměř osm procent, v celé eurozóně je to pouze 2,7 procenta. Poměr dluhu na HDP činí v eurozóně asi 70 procent, což je více než v USA (přibližně 50 procent), ale výrazně méně než v Japonsku (přibližně 150 procent). V každém případě těmito hodnotami netrpí kurz eura, který naopak - světe div se - vykazuje vůči dolaru historicky nejsilnější hodnoty.

Zmatení jazyků. Jak už to v podobných případech bývá, o nápady, jak dát věci do pořádku, nebývá nouze. Od centrálních bankéřů vesměs zaznívá, že zásadní revize Paktu stability a růstu není nutná. Soudí, že současný rámec pro koordinaci fiskálních politik pouze nastavuje nemilosrdné zrcadlo všem nedisciplinovaným evropským vládám za jejich dřívější neochotu konsolidovat veřejné finance. V Evropě lze koneckonců stále nalézt dost vlád, pro něž fiskální disciplína nebyla a není prázdným pojmem, a stav jejich financí tomu odpovídá.

Na druhé straně nelze nevidět, že kritika paktu nepřichází jen od vlád, které nyní mají největší problémy s plněním kritéria deficitu. Nemalá část ekonomů například za problematický považuje požadavek, aby referenčním ideálem byla vyrovnanost či přebytkovost veřejných financí, neboť ta by ve svém důsledku vedla k úplnému odbourání vládního dluhu s nepředvídatelnými dopady na fungování finančních trhů. Z nadměrné restriktivnosti jsou obviňovány nastavené parametry sankčních mechanismů, z nichž může provinilce vysvobodit pouze hospodářský propad. Paktu je vytýkána i uniformita pravidel, která nebere v úvahu mnohdy podstatné rozdíly mezi zeměmi. Volání po revizi paktu tak zaznívá z vícero stran. S trochou nadsázky dokonce můžeme mluvit i o jakémsi "zmatení jazyků , které znepřehledňuje dělicí čáru mezi faktickým zkvalitňováním pravidel (a získáváním větší autority pro jejich dodržování) a vycházením vstříc neochotě některých vlád pustit se do nepopulárních reforem.

Změkčení, či zpřísnění?

Do "boje o pakt vstoupila i Evropská komise, která v září minulého roku předložila vlastní vizi, jak prohloubit, zpřesnit a lépe aplikovat jeho pravidla. Jaké jsou hlavní myšlenky této iniciativy? A lze je jednoznačně považovat za změkčení paktu, jak to bývá často interpretováno? Určitě správná je myšlenka odstranit takzvanou asymetrii paktu. Ta spočívá v tom, že doposud se pozornost k fiskálnímu vývoji začala mobilizovat až při rýsujícím se opakovaném porušení tříprocentního limitu. Jelikož narůstání deficitu bývá doprovodným jevem hospodářského ochabnutí, mnozí rádi slyší na argumentaci, že pro nápravná opatření není při hospodářském zpomalení příhodná doba. Za změkčení paktu proto jistě nelze považovat navrhované zavedení mechanismu včasného varování. Ten by totiž dal komisi mandát "popohánět vlády k činnosti i v období hospodářského růstu, kdy nedisciplinovanost rozpočtového chování není tak zjevná a kdy bývá promarňována příležitost k provádění žádoucích reforem.

Návrh Evropské komise obsahuje i nástroj, jak identifikovat hříšníky dříve, než bude jejich provinění konfrontováno s limitní hodnotou tří procent. Obecně se hovoří o posílení role dluhového kritéria. Prakticky by to znamenalo více zdůraznit závazný limit pro poměr dluhu k HDP ve výši 60 procent, přičemž s ohledem na rozpočtové dopady stárnutí populace komise doporučuje cílit nižší hladinu 40 procent. Dráha k tomuto stropu maximálního zadlužení by předurčovala průběžně kontrolovanou, vyhodnocovanou a v pravidelných intervalech revidovanou střednědobou trajektorii deficitů či přebytků veřejných rozpočtů.

Uvedený návrh má klady i zápory. Vzhledem k požadavku rovného zacházení je nepochybně spravedlivý, neboť každá členská země má stanovenou stejnou úroveň maximální zadluženosti, čímž se i vyhýbá extrému "vymírání veřejného dluhu. Na druhé straně by se tím zavedla významná individualizace podmínek. Z pohledu jednoduché aritmetiky totiž není možné, aby při různých výchozích objemech zadluženosti a různých možnostech potenciálního růstu se na všechny země vztahovaly stejné požadavky platící pro rozpočtové deficity. Toto nerovné zacházení v případě deficitů je však neodstranitelné, má-li mít prioritu rovné zacházení v cílové úrovni dluhu. Pokud nás zajímá, zda komisí navrhovaný přístup vede ke změkčení či ke zpřísnění nároků na fiskální disciplínu, pak orientační propočty dokládají spíše zvýšení nároků na členy eurozóny (viz graf).

Jedna praktická ilustrace: V prosinci minulého roku Evropská komise zastavila proceduru nadměrného deficitu proti Německu a Francii, jelikož v obou případech se "podařilo nepřekročit v plánovaném rozpočtu na rok 2005 kritickou hranici tří procent. Pokud by však byla posílena role dluhového kritéria, bylo by rozhodování komise obtížnější. Plnění kritéria deficitu poblíž limitní úrovně totiž v obou zemích povede ke zvýšení jejich poměru dluhu k HDP.

Pandořina skřínka.

Nestane se však výše uvedená individualizace paktu Pandořinou skřínkou při zohledňovaní dalších forem specifického zacházení? Někdo by rád prosadil nezapočítávání investičních výdajů, druhý by vyloučil odvody do evropského rozpočtu, třetí by dal stranou výdaje na penzijní reformu... V tomto ohledu by proto tvůrci modifikovaného paktu měli být nanejvýš ostražití. Snaha o vysoce pružný systém, ohleduplný k těm či oněm národním zvláštnostem, by se snadno mohla stát trojským koněm, jehož prostřednictvím by se do hodnocení fiskální disciplíny vkrádala vysoká míra libovůle, netransparentnosti a kreativního účetnictví.

Rozporuplnou reakci vyvolává námět komise na rozšíření výčtu mimořádných okolností o situaci mdlého růstu. Tento návrh představuje zřetelné změkčení současných pravidel, neboť ta v pouhé růstové stagnaci nespatřují důvod pro shovívavost k nadlimitním rozpočtovým deficitům. Představme si nicméně hypotetickou situaci, že česká ekonomika čelí hospodářské stagnaci, a navíc její deficity atakují či v důsledku stagnace možná i překračují limit tří procent. Konvenční moudrost proticyklické fiskální politiky by doporučovala nechat plně působit automatické fiskální stabilizátory, a tím pomáhat ekonomice vymaňovat se z hospodářského ochabnutí. Je-li však překračován rozpočtový limit, současná pravidla paktu spouštějí proceduru nadměrného deficitu. Pro provinilou zemi z toho plyne povinnost nejpozději do čtyř měsíců přijmout korekční fiskální opatření a do konce následujícího roku odstranit nadměrnou deficitní pozici. Pro českou vládu, které by růstová stagnace již tak ujídala mnohé rozpočtové příjmy, by to znamenalo nalézt okamžité rozpočtové úspory ve výši přibližně patnácti miliard korun, byla-li by jí předepsána stejná rychlost nápravy ve snižování deficitu jako nedávno Německu a Francii. A pokud by ozdravný plán nebyl brán provinilou vládou dostatečně vážně, v záloze jsou připraveny odstupňované sankce.

Cesta s kompromisy.

Současná pravidla paktu tak buď můžeme kritizovat za to, že mohou ještě více podlomit již tak neduživý růst, nebo je velebit, že dostávají liknavé vlády pod tlak v naději, že je přimějí k provádění reforem. Zdá se ale, že komise příliš nevěří, že hrozba sankcemi donutí suverénní vlády k zodpovědnému rozpočtovému chování. Lze však založit koordinaci fiskálních politik mezi zeměmi eurozóny, jak navrhuje komise, převážně na takzvané "peer pressure ? Bude stačit, že země, které pakt poruší, budou pojmenovávány, zostuzovány a obviňovány?

Otazníky kolem efektivního vynucování pravidel přetrvávají a nelze čekat jejich brzké zodpovězení. Jisté je dnes jenom to, že cesta k obnovení důvěryhodnosti paktu bude trnitá a posetá kompromisy. Pokud však budou mít nakonec všichni pocit, že výsledná pravidla rozpočtového chování budou lépe koncipována a uplatňována, stojí za to se na ni vydat.