Bankovní dohled a stabilita finančního systému

Jan Frait – Česká národní banka

Úvod

V průběhu několika posledních měsíců se mezi Ministerstvem financí, Českou národní bankou a Komisí pro cenné papíry rozvinula zásadní diskuse ohledně budoucnosti regulace finančního sektoru v ČR 1 . Jedním ze sporných bodů je návrh na vymístění bankovního dohledu z centrální banky. Diskuse o nutnosti začlenění dohledu nad bankami do centrální banky je v posledních letech velmi živá i v mezinárodní finanční komunitě. Její výsledky by měly být určující pro další vývoj regulace českého finančního sektoru. Cílem mého příspěvku je tuto diskusi přiblížit a zároveň odpovědět na to, zda v konkrétní situaci ČR existují silné argumenty pro to, aby byl bankovní dohled nadále součástí ČNB či zda převažují důvody pro jeho umístění ve specializované instituci.

1. Dozorování z hlediska mezinárodní praxe

Z mezinárodních zkušeností je zřejmé, že bankovní dohled může dobře fungovat jak v rámci centrální banky, tak mimo ni. Postupné mizení hranic mezi jednotlivými typy finančních zprostředkovatelů vede k úvahám o umístění dohledu nad finančním sektorem v menším počtu institucí. V posledních 10 letech došlo v několika zemích k integraci dohledů do jediné specializované instituce typu FSA (Financial Supervisory Authority), která vykonává dozor nad bankovnictvím i nad dalšími sektory finančního trhu.
I když v posledních letech došlo k určitým posunům směrem k sjednocování regulátorů, lze říci, že celosvětově si centrální banky ponechávají poměrně výrazný vliv na regulaci ban a dohledu nad nimi, a to i v zemích, kde došlo ke spojení regulátorů a vznikl integrovaný dozor. Pokud se podíváme na celosvětovou praxi, tak zjistíme, že bankovní dohled je ve většině zemí vykonáván centrální bankou. OECD v loňském roce publikovala výsledky průzkumu ve 123 zemích, přičemž v 70 % případů centrální banky vykonávají dohled nad bankami nebo nad finančním sektorem jako celkem (viz tab. 1). Přitom je zřejmé, že převažovalo sektorové uspořádání dohledu nad finančním systémem.
V samotných členských zemích OECD již mírně převažuje umístění bankovního dohledu v instituci mimo centrální banku, nicméně v řadě zemí je integrovaný dozor buď autonomní součástí centrální banky nebo ta je nadále pověřena samotným výkonem dohledu. Země, které se rozhodly vytvořit integrovanou dozorovou instituci jako více či méně autonomní složku centrální banky, tak volily řešení, které využívá přirozených předností centrální banky a zároveň elegantně eliminuje potenciální konflikty a rizika.

Tabulka 1: Mezinárodní struktura dohledu

Rozsah odpovědnosti Centrální banka Jiná instituce
Bankovní sektor 51% 6%
Bankovní a pojišťovací sektor 13% 11%
Bankovní sektor a kapitálový trh 6% 5%
Bankovní sektor, pojišťovací sektor a kap. trh 2% 6%
Celkem 72% 28%

Pramen: OECD (2002), data z r. 1999, vzorek 123 zemí

Z hlediska budoucího vstupu do EU je důležitá i praxe členských zemí (viz tab. 2). V pěti z nich (Itálie, Nizozemí, Řecko, Španělsko, Portugalsko) vykonává bankovní dohled centrální banka. V sedmi dalších zemích hraje centrální banka významnou roli v bankovním dohledu a to formou účasti ve vrcholových orgánech (Francie, Belgie, Velká Británie), výkonu dohledu ve smyslu shromažďování, zpracování a analýzy informací a dohlídek na místě (Německo, Rakousko) nebo podílu na lidských, technických a finančních zdrojích pro výkon dohledu (Finsko, Irsko). Silné postavení centrální banky nenalezneme pouze u Švédska, Dánska a Lucemburska, kde ovšem centrální banka začala fungovat až v roce 1999. Pokud jde o počet regulátorů v zemích EU, nalezneme různé uspořádání od několika sektorových regulátorů přes dvě dozorové instituce bez bankovního dohledu v centrální bance až k jednomu integrovanému regulátorovi.

Tabulka 2: Uspořádání dozorů v EU

Typ uspořádání Země
Sektorové uspořádání s více regulátory a dohledem nad bankami v centrální bance v Nizozemí, Itálii, Řecku, Španělsku, Portugalsku, částečně Francii*
Dvě dozorové instituce bez bankovního dohledu v centrální bance v Belgii, Finsku** a v Lucembursku
Jedna dozorová instituce pro celý finanční trh v Dánsku, Irsku**, Rakousku, SRN, Švédsku a V. Británii
* Francie má specifický sektorový systém se silným postavením centrální banky. ** Ve Finsku a Irsku využívá regulátor infrastrukturu centrální banky.

Pramen: ČNB

Pokud jde o současnou situaci v kandidátských zemích, dvě a více dozorových institucí působí v pěti z nich, v nichž převládá sektorové uspořádání a centrální banka vykonává bankovní dohled (ČR, Kypr, Litva, Slovensko, Slovinsko). V Polsku existuje specifické sektorové uspořádání se samostatným úřadem pro výkon bankovního dohledu v rámci centrální banky. Jednu instituci dozoru mají Estonsko, Maďarsko, Lotyšsko a Malta, přičemž role centrální banky v dohledu je velká v Estonsku a v Lotyšsku (řízení a výkon dohledu), malá v Maďarsku a na Maltě.

2. Argumenty pro integraci dohledů

Hlavním faktorem stojícím za trendem k vytváření integrovaných dozorů je měnící se struktura finančního trhu, v níž dochází k mizení jasných dělících čar mezi různými typy finančních institucí. Za této situace může být separátní sektorové dozorování nedostatečně efektivní, může docházet ke zbytečnému překrývání dozorových aktivit a požadavků na dozorované instituce a hrozí vytváření značně nejednotné regulace odlišných subjektů, která následně deformuje finanční trh. Integrace by měla umožnit konsistentní dohled na konsolidovaném základě, zajistit jednotný dohled ve vztahu k jednotlivým segmentům trhu, dosáhnout úspor z rozsahu, zajistit lepší využití lidských a technických kapacit a také eliminovat rizika vznikající z možných konfliktů mezi různými cíli centrálních bank, které dohlíží nad bankovními sektory.
Stěžejní částí diskuse o integraci dozorů je vztah mezi centrální bankou a umístěním dohledu nad bankami. Ostatní otázky lze bez velkého zjednodušení označit za vedlejší. Proč je vůbec důležité, zda je bankovní dohled vykonáván centrální bankou nebo samostatnou dozorovou institucí? Zásadní význam hledání odpovědi na tuto otázku je dán systémovým významem bankovního sektoru z hlediska stability celého finančního sektoru a existencí záchranné sítě, kterou především pomocí funkce věřitele v poslední instanci poskytují sektoru centrální banky. Vymístění bankovního dohledu do integrované dozorové instituce typu FSA, ke kterému došlo v několika zemích, postavilo akademiky i praktiky před řadu otázek. Je pravděpodobné, že integrovaný dozor bude přistupovat k bankovnímu sektoru jinak než centrální banka. Pravděpodobně se bude více zaměřovat na fungování bank jako obchodních subjektů a na ochranu spotřebitele a méně na otázku systémového rizika. To může mít v jednotlivých případech různé účinky a dopředu nelze říci, zda v souhrnu pozitivní či negativní. Není možno ignorovat fakt, že u některých zemí i po vzniku integrovaného dozoru hraje centrální banka v dohledu nad bankami rozhodující roli (viz tab. 3). To vede k diskusi o optimálním uspořádání a organizaci bankovního dohledu ve vztahu k centrálním bankám a finančnímu sektoru jako celku.

Tabulka 3: Varianty úloh centrální banky v bankovním dohledu

Úloha Země
CB je sektorový regulátor Řecko, Španělsko, Portugalsko, Itálie, Nizozemí
CB je sama integrovaným regulátorem Irsko, v budoucnosti Slovensko
CB je pověřena výkonem dohledu nad bankovním sektorem SRN, Francie, Rakousko
CB hostí rozhodující část dohledu nad finančním trhem Finsko

Podívejme se na některé aspekty detailněji. Často se uvádí, že mezi měnovou politikou a dohledem nad bankami může vznikat určitý konflikt. Není ovšem zcela jednoduché tento konflikt definovat. Pro centrální bankéře může vykonávání obou aktivit představovat příliš velké množství náročných úkolů najednou. Dohled nad bankami je navíc nevděčná záležitost, neboť veřejnost se o jeho činnost začne zajímat jen tehdy, pokud se objeví problém. S měnovou politikou je to svým způsobem jednodušší - centrální banka si stanoví kvantitativní cíle a následně se musí veřejnosti zodpovídat za jejich plnění.
To může vést ke snižování reputace a kredibility centrální banky. Největší riziko nicméně spočívá v tom, že centrální banka může obětovat cenovou stabilitu v důsledku problémů se stabilitou bankovního sektoru nebo případně i naopak. Problém se objeví např. tehdy, pokud je třeba aplikovat měnovou restrikci a bankovní sektor je zrovna v ne zcela dobrém stavu. Centrální banka může ve strachu před prohloubením problémů bank rezignovat na své měnové cíle.
Tyto argumenty jsou dosti sporné. Rozsáhlé problémy bank vzniknou obvykle tehdy, pokud byla v předchozím období měnová politika příliš přísná. A naopak, měnovou nestabilitu najdeme často v ekonomikách, kde v předchozím období rostla příliš rychle úvěrová emise. Empirickou analýzou finančních krizí tak dojdeme k závěru, že je přirozeným zájmem centrálních bankéřů prosazovat systematicky oba typy stability najednou. Obětování jednoho cíle s cílem dosáhnout druhého nebude ani tak důsledkem přirozeného konfliktu jako spíše chybných a nekvalifikovaných rozhodnutí. Tendence ke slučování dohledů vytváří pro centrální banky, které vykonávají bankovní dohled, značný problém. Pokud přebírají dohled i nad dalšími částmi finančního sektoru nebo chtějí nadále participovat na samotném výkonu dohledu, vzniká otázka, zda a do jaké míry i tyto mají být předmětem pojištění aktiv a implicitních či explicitních záruk. A také na které instituce vztahovat funkci věřitele v poslední instanci. Těmto otázkám se logicky může vyhnout samostatná dozorová instituce, která má logicky lepší pozici pro sjednocování regulace. Tyto otázky si však regulátoři musí klást i tehdy, pokud jsou jednotlivé části finančního trhu dohlíženy separátně. Integrovaný dozor má pouze větší šanci řešit tyto otázky komplexněji a systematičtěji.
Zajímavým alternativním návrhem oproti sjednocení všech dohledů je rozdělení podle účelu dohledu. Prakticky je to promítnuto do tzv. twin-peaks přístupu, kdy jedna instituce dohlíží na systémovou stabilitu finančního sektoru (dodržování obezřetnostních pravidel) a druhá na ochranu zákazníků (férové zacházení a praktiky). Zůstává zde sice určité překrývání, ale nepříliš významné, neboť oba typy aktivit jsou dosti odlišné a vyžadují jiné znalosti a postupy. Tomuto přístupu se částečně blíží USA (FED a SEC), našli bychom i jiné příklady v Evropě (zejména Nizozemí a částečně Itálie a Francie). V Nizozemí dvě instituce (Nederlandesche Bank a Pension and Insurance Supervisory Authority) dozírají na dodržování obezřetnostních standardů, zatímco Netherlands Authority for the Financial Markets dohlíží na průhlednost a čistotu trhu. Zastánci integrovaného dozoru logicky namítají, že takové rozdělení aktivit je možno i v rámci jedné instituce. Protiargumentem může být odkaz na pozitivní efekty regulatorní konkurence, což je samozřejmě velmi sporné. Navíc v malých ekonomikách jsou regulátoři dostatečně vystaveni konkurenci mezinárodní. Silnější argument je ten, že systémová stabilita má makroekonomickou povahu, zatímco ochrana zákazníku naopak mikroekonomickou. Pokud je systémová stabilita svěřena centrální bance a ochrana zákazníků instituci typu SEC či KCP, dojde k jasnému rozdělení pravomocí a zodpovědností.

3. Důvody pro umístění dohledu v centrální bance

Pro umístění bankovního dohledu v centrální bance existuje řada důvodů. V první řadě jde o úkoly svěřené centrálním bankám. Ty si kladou za cíl udržovat makroekonomickou, tj. měnovou a cenovou stabilitu. Podmínkou pro dosažení tohoto cíle je zajištění finanční stability - stability bank, jiných finančních institucí a platebních systémů. Centrální banky většiny zemí vykonávají za tímto účelem funkci věřitele v poslední instanci. Obvykle také dohlížejí nad platebními systémy, podporují jejich hladké fungování a často některé z nich provozují. I pokud jsou veškeré standardy v platebních systémech dodržovány, vždy existuje určité riziko, které vychází z operací jednotlivých finančních institucí, zejména bank. Pro hladké fungování platebních systémů musí mít centrální banka adekvátní přístup k informacím o bankovním sektoru. A naopak, pokud je dohled umístěn mimo centrální banku, musí mít jeho zaměstnanci funkční přístup k informacím od centrální banky jako garanta fungování platebních systémů. To je dostatečně potvrzeno praxí. Pokud se určitá banka dostane do závažných problémů, je to obvykle nejdříve vidět v jejím platebním styku a v rezervní pozici u centrální banky. Ta si tím, že udržuje rezervní účty bank, zachovává permanentní přehled o likviditě jednotlivých bank, v českém případě v reálném čase. I z toho je vidět, že informační toky jsou klíčem k fungování vztahu mezi centrální bankou a dohledem nad finančním sektorem. Z hlediska úkolů v oblasti měnové stability, systémové stability (likvidita a funkce věřitele v poslední instanci) a fungování platebních systémů jsou tak centrální banky de facto zodpovědny za stabilitu celého finančního systému. Určitá kontrola (či alespoň těsný kontakt) centrální banky nad bankovním sektorem je důležitá i kvůli klíčové roli bankovního zprostředkování a úvěrové kreace v transmisním mechanismu měnové politiky. Pokud by centrální banka neměla adekvátní informace o dostupnosti rezerv a reakci bank na změny úrokových sazeb v reálném čase, bylo by pro ni obtížné efektivně vykonávat svěřené funkce. Podrobné informace o bankovním sektoru jsou pro tvůrce měnové politiky důležité zejména v krizových situacích, kdy je třeba jednat rychle a rozhodně. Pokud dojde k odstřižení od bankovního dohledu, tak si centrální banky budují oddělení, která část dřívějších aktivit dohledu vykonávají, zejména ve smyslu analýzy dat o bankovním sektoru.
Sečteno a podtrženo, tvůrci měnové politiky musí být vždy v těsném kontaktu s dozorovými orgány. A z druhé strany, stabilita finančního systému závisí významně na makroekonomické stabilitě, takže i pro dozorové orgány jsou důležité informace od tvůrců měnové politiky. Je proto přirozené, že nutnost spolupráce obou stran vede k jednoduchému řešení - umístění bankovního dohledu přímo v centrální bance. To ale opět neznamená absolutní nutnost umístění bankovního dohledu v centrální bance, primárně jde o otázku kvality a rychlosti informačních toků. Pokud finančnímu sektoru dominují velké finanční konglomerátu, mohou být koneckonců v období finančních krizí informace od integrovaného dozoru lepší a včasnější než od jednotlivých sektorových regulátorů.
Z výše uvedeného je zřejmé, že jedním z hlavních rizik separace dohledu nad bankami od centrální banky je snížení kvality informačních toků. Není ovšem možno tvrdit, že by centrální banka nemohla dosahovat cílů v oblasti stability finančního sektoru bez vlastního bankovního dohledu. Pokud by měla zajištěny informace v dostatečné kvalitě a včas, problém by neměl vzniknout. Pokud stávající zaměstnanci bankovního dohledu pouze přejdou do nové instituce, alespoň zpočátku nedochází k zásadním problémům v komunikaci a výměně informací. Je však třeba si uvědomit, že instituce mají přirozenou tendenci uzavírat se do sebe a chránit přehnaně své postavení. Přirozené je rovněž to, že zaměstnanci rychle přejímají "podnikovou kulturu" nové instituce a přehodnocují své dřívější přístupy. To může časem vést k suboptimální kooperaci a omezení informační toků. Rozdíly v organizačních strukturách mohou mít také vliv na typ dozorujících zaměstnanců, jejich chování, zaměření a dovednosti a také na kulturu instituce, v níž pracují. Vzhledem k nedostatečným zkušenostem s fungováním integrovaných dozorů můžeme o těchto aspektech pouze spekulovat. Zachování bankovních dohledů v centrálních bankách v méně vyspělých zemích doporučují také mezinárodních instituce. Ty upozorňují na to, že v takových ekonomikách není finanční struktura zdaleka tak komplexní jako v zemích vyspělých, obvykle dominuje komerční bankovnictví. V těchto zemích je nutno primárně zajistit kvalitu dozorových institucí, která spočívá v kvalifikaci zaměstnanců, schopnosti odolávat vnějším tlakům a dostatečném financování. Právě centrální banky jsou přirozenými místy pro zajištění těchto podmínek. V malých ekonomikách jsou centrální banky navíc jedinou státní institucí s expertní znalostí operací mezinárodních finančních trhů.
Jedním ze silných argumentů ve prospěch zachování a posílení dohledů v centrálních bankách jsou dlouhodobě budované mezinárodní standardy, znalosti a kontakty mezi národními centrálními bankami, zejména prostřednictvím BIS. Vzájemnou kooperací vznikla kultivovaná a zkušená komunita s dobře zorganizovanou znalostní infrastrukturou a silně globálním pohledem. Ta koneckonců reaguje na měnící se finanční strukturu a její internacionalizaci projekty typu Basel2.
Výkon bankovního dohledu v současnosti vyžaduje od bankovních inspektorů rozsáhlé znalosti mezinárodních standardů, finančního podnikání a moderních matematicko-statistických metod. To odráží také skutečnost, že moderní bankovní dohled se zabývá stále méně kontrolováním, klíčovou je orientace na hodnocení adekvátnosti systémů řízení rizik, kdy dohlížecí orgán poskytuje bankám v podstatě expertní služby. To je v souladu se skutečností, že měnící se struktura finančních trhů vyžaduje spoléhat se více na tržní regulaci - na pravidla, na transparentnost, na interní systémy řízení rizik a také na kontrolu tržních účastníků (investorů, klientů, ratingových agentur a také konkurentů). V důsledku toho musí požadavky na pracovníky dohledu odpovídat spíše nárokům kladeným na špičkové experty komerčních bank než na státní úředníky.

4. Alternativy uspořádání dohledu v ČR

V ČR převládá sektorové uspořádání s centrální bankou vykonávající regulaci bank i dohled nad nimi a dalšími třemi regulátory. V současné době diskutované návrhy uvažují v různých variantách do budoucnosti s jednou či dvěma institucemi. Stěžejní otázkou je samozřejmě umístění a výkon dohledu nad bankami.
Osobně vidím řadu důvodů pro to, aby ČNB měla nadále významnou roli v dozorování bank a dalších finančních institucí. Jedním z klíčových argumentů je to, že český finanční systém je založen na bankovním sektoru. Ten se dlouhodobě podílí na celkových aktivech finančního sektoru zhruba 80 % (viz tab. 4). V ČR nyní existuje devět bankovních skupin, dva finanční holdingy a jeden smíšený holding. Největší bankovní skupiny kolem čtyř bank (ČS, KB, ČSOB a HVB) zahrnují vedle banky pojišťovnu, investiční společnost, leasingovou společnost a s výjimkou HVB i penzijní fond. ČNB provádí dohled na subkonsolidované bázi nad skupinou, která je pod kontrolou banky se sídlem v ČR 2 .

Tabulka 4: Podíly na aktivech finančního sektoru v ČR

Finanční instituce Aktiva (mld Kč)
  1996 1997 1998 1999 2000 2001
1. Banky 1989 2268 2382 2514 2724 2785
2. Družstevní záložny 0 1 5 5 3 3
3. Pojišťovny 125 126 134 157 179 204
4. Investiční společnosti, investiční a podílové fondy 200 165 113 139 104 89
5. Penzijní fondy 24 23 31 37 44 55
6. Leasingové společnosti 101 103 126 130 125 155
7. Ostatní nebankovní finanční společnosti 75 53 98 108 128 141
AKTIVA CELKEM 2514 2739 2889 3090 3307 3432

Pramen: ČNB

V bankovních skupinách se v loňském roce nacházelo 63 % aktiv finančního trhu, 53 % ve čtyřech největších skupinách. Rovněž z hlediska celkové velikosti skupiny jsou rozhodující aktiva bank. Vytvoření integrovaného dozoru zcela mimo ČNB by tak v podstatě znamenalo zase jen nákladné vybudování "rozšířeného" bankovního dohledu. Úspory pramenící z takového řešení by byly pravděpodobně velmi malé, synergické efekty by se dostavily stěží, mohla by se snížit kvalita informačních toků mezi tvůrci hospodářské politiky a při nezvládnutí transformačního procesu by mohlo dojít ke značnému poklesu kvality celé dozorové činnosti.
ČNB je nezávislou centrální bankou, která je pověřena prováděním měnové politiky i dohledem nad bankovním sektorem. Splňuje základní předpoklad pro dozorování - má českým právním řádem zaručen obdobný stupeň nezávislosti jako jiné národní centrální banky v Evropě, které dohlíží nad bankami či nad celým finančním sektorem. Koncepce nezávislosti je integrální součástí acquis communautaire a je považována za natolik zásadní, že je vtělena přímo do Smlouvy o ES. Takto pojatá nezávislost je ve všech zemích EU považována také za základní předpoklad pro dozor nad finančním trhem, jak to vyžadují mezinárodní standardy pro efektivní výkon dozoru. Legislativa EU oddělení bankovního dohledu od centrální banky nevyžaduje a Evropská komise to ani v současnosti nedoporučuje.
Pro existenci bankovního dohledu v ČNB existují i další praktické argumenty. ČNB je dále jako provozovatel systému mezibankovních plateb a regulátor platebního styku zodpovědná za stabilitu platebních systémů. Udržování stability bankovního sektoru a platebních systémů je v ekonomice českého typu základním předpokladem stability celého finančního systému. Bankovní sektor v České republiky jednoznačně dominuje, pokud jde o transmisi opatření měnové politiky v ekonomice, což je důležité z hlediska jejího provádění. Úplné vymístění bankovního dohledu z centrální banky může narušit stávající funkční mechanismy a vytvořit nová rizika. Tyto souvislosti si uvědomila řada zemí, které se rozhodly nejen ponechat dozor nad bankami v centrální bance, ale dozorové pravomoci rozšířit na všechny finanční sektory (např. Irsko, Slovensko). V zemích, kde došlo v posledních několika letech v integraci dozoru do samostatné instituce (např. Německu nebo Rakousku) zůstal výkon dozoru nad bankami z výše uvedených důvodů v centrální bance. Dohled nad finančním sektorem byl komplexně posuzován v rámci programu FSAP Světové banky a MMF a programu Peer Review Evropské komise. Mezi hlavní závěry obou misí, které jsou určeny všem regulátorům, patří důraz na zvyšování kvalifikace a lidské zdroje obecně a posílení kooperace stávajících regulátorů. Pro zajištění kvalitního dohledu nad finančním sektorem v budoucnosti je to mnohem důležitější než důraz na unáhlenou integraci.
Nedostatečně připravené vymístění bankovního dohledu z centrální banky by mohlo v tomto smyslu poslat celý sektor opačným směrem.
Zachování bankovního dohledu v ČNB neznamená nutně zafixování současného uspořádání. Bankovní dohled lze např. transformovat do relativně autonomní složky ČNB, kterou lze pověřit výkonem dohledu i nad jinými částmi finančního trhu. Taková autonomní složka nemusí být přitom vůbec řízena bankovní radou ČNB. Naopak, některé řídící a rozhodovací pravomoci (zejména druhoinstanční jednání) mohou být svěřeny radě složené za zástupců centrální banky, dalších dozorových institucí, vládních orgánů a reprezentantů finančního trhu. Takové uspořádání by eliminovalo potenciální konflikt mezi měnovou politikou a dohledem nad bankovním sektorem a riziko nadměrné moci delegované na bankovní radu jako nevolený orgán. Pro zkušenosti s tvorbou takového systému není nutno chodit daleko. Ze zemí, které se nám podobají nejen velikostí, ale zejména parametry finančního systému, lze inspiraci najít ve Finsku a Irsku. O jednotném dozoru v rámci centrální banky bylo již rozhodnuto také na Slovensku.
Samostatnou otázkou je organizační postup při integraci, která bude nutně dlouhodobým a složitým procesem. V první fázi by mohlo relativně snadno dojít ke konstituování dvou dozorových institucí (ČNB a KCP), které mohou být zastřešeny společným výborem. Tyto dvě instituce by bez velkých organizačních změn převzaly dohled nad zbývajícími částmi finančního sektoru (pojišťovny, penzijní fondy, družstevní záložny). V delším období by pak mohlo dojít k legislativně náročnému spojení do jedné instituce.
Nelze přehlédnout, že, ve směru posílení spolupráce ČNB, KCP a MF byl učiněn v posledních měsících určitý pokrok. Novou dohodou o spolupráci z února 2003 se stanovily principy spolupráce, které jsou zaměřeny k zajištění bezproblémového dozoru na konsolidovaném základě nad finančními skupinami. Na základě dohody vznikl Výbor pro koordinaci dozoru nad finančním trhem složený ze nejvyšších představitelů těchto institucí, jehož smyslem je zejména stanovovat strategii spolupráce a řešit problémové situace týkající se více regulátorů. Postupně se také daří odstraňovat existující duplicity v regulaci a statistice. Např. od r. 2004 budou banky-obchodníci cennými papíry zasílat mírně upravené finanční výkazy pouze na jedno místo a to do ČNB a ta je bude postupovat KCP. Zmíněné dozorové instituce také začaly realizovat několik společných projektů - např. připravují nový zákon o finančních konglomerátech, posuzují možnost standardizace zveřejňovaných údajů pro všechny typy dozorovaných subjektů apod..

Závěr

Souhrnně lze konstatovat, že dohled nad bankami může být vykonáván centrálními bankami i specializovanými dozorovými institucemi. Pro českou ekonomiku je však i nadále přirozeným řešením umístění bankovního dohledu nebo minimálně jeho výkonu v ČNB. Hovoří pro to praktické důvody i zodpovědnost ČNB za makroekonomickou a finanční stabilitu, úkoly v oblasti platebních systémů a struktura českého finančního trhu založená na komerčním bankovnictví.

Literatura:
Goodhart, Ch.: The Organisational Structure of Banking Supervision. Bank for International Settlements, Financial Stability Institut Occasional Paper, No. 1, November 2000
Di Giorgio, G.-Di Noia, C.: Financial Regulation and Supervision in the Euro Area: A Four-Peak Proposal. The Warton School, University of Pennsylvania, Wharton Financial Institutions Center Working Paper No. 01-02, January 2001
OECD: Supervision on Financial Markets in the OECD Area. OECD 2002


Příloha č. 1: Vybraná institucionální řešení dohledu nad finančním sektorem

SRN K 1. květnu 2002 vznikl sloučením tří samostatných správních úřadů (Úřad pro dohled nad úvěrovými institucemi, Úřad pro dohled nad pojišťovnictvím, Úřad pro dohled nad kapitálovým trhem a cennými papíry) jednotný regulátor finančních trhů (Bundesanstalt fur Finaszdienstleistungaufsicht - BaFin). BaFin vykonává dohled nad bankami, pojišťovnami a kapitálovým trhem i nebankovními obchodníky s cennými papíry. Úřad je veřejnoprávním subjektem a je řízen presidentem. Má 21 člennou správní radu, které předsedá ministr financí (v radě zasedají i další ministři, dále poslanci parlamentu a představitelé regulovaných subjektů). Německá centrální banka si uchovala významné kompetence v oblasti výkonu bankovního dohledu, které měla i v dřívějším uspořádání.
Irsko V červnu 2002 byl ustaven jednotný regulátor bank, pojišťoven a družstevních záložen (credit unions) jako samostatný úřad v rámci Irské centrální banky - Financial Services Regulatory Authority (IFSRA). Původně byla ve hře i varianta ustavení jednotného regulátora mimo centrální banku po vzoru britské FSA. Ta však byla zamítnuta.
Francie V roce 2002 proběhla diskuse na téma sjednocení regulátorů, která skončila tím, že byl zachován status quo. Všeobecně závazné regulace pro úvěrové instituce vydává Výbor pro regulaci bankovnictví a finančních operací - Commité de la Réglémentation Bancaire et Financiere (CRBF). Orgánem pro dohled nad úvěrovými institucemi je Commission Bancaire (CB). V jejím čele je guvernér francouzské centrální banky a centrální banka také vykonává dohled nad bankami i kolektivním investováním. Třetím hlavním regulatorním orgánem je Výbor pro licencování finančních institucí (CECEI). Dohled nad pojišťovnictvím vykonává Komise pro dohled nad pojišťovnictvím (CCA), která je samostatným správním úřadem ustaveným v rámci Ministerstva financí. Vcelku lze říci, že francouzský systém je založen na komisích a je složitý, protože kombinuje princip integrace po liniích pravomocí (licencování, ukládání nápravných opatření) s sektorovým přístupem při výkonu dohledu.
Finsko Od r. 1993 zde fungují 2 regulátoři: FSA (banky a kapitálový trh) a ISA (pojišťovny) v rámci Ministerstva pro sociální záležitosti a zdraví. FSA je nezávislá, řízena radou, je strukturována podle odvětví (banky a subjekty kapitálového trhu), pracuje však s administrativní podporou centrální banky. V dozorčí radě FSA má zastoupení MF a centrální banka.
Rakousko K 1. dubnu 2002 byl ustaven jednotný regulátor finančních trhů (Finsanzmarkaufsicht) jako veřejnoprávní subjekt, který převzal kompetence regulace a dohledu od tamního ministerstva financí (bankovní sektor, pojišťovnictví, penzijní fondy) a tamní komise pro cenné papíry (kapitálový trh, nebankovní obchodníci s cennými papíry). Rakouská centrální banka má i nadále velké kompetence v oblasti bankovního dohledu a to včetně práva vykonávat dohlídky na místě.
Slovensko V říjnu 2001 schválila vláda vytvoření jednotného regulátora pro celý finanční systém jako "standardní a integrální složky" NBS, s tím, že proces integrace bude dokončen v roce 2004. V současné době NBS vykonává bankovní dohled a slovenský Úřad pro finanční trh vykonává dohled nad kapitálovým trhem a pojišťovnictvím.




1

Termíny regulátor a dohled jsou v literatuře používány poměrně volně. Regulátor stanovuje v součinnosti s jinými institucemi pravidla a dohled kontroluje dodržování těchto pravidel. Obě aktivity mohou být více či méně odděleny, ale nemusí a obvykle také nejsou. Často je také používán termín "dozor", kdy jde o instituci částečně regulující a plně dohlížející. Vzhledem ke složitosti terminologie je možno považovat termíny regulátor, dohled a dozor za "nedokonalá" synonyma.
2 Konsolidovaný dohled znamená sledování a regulaci rizik u konsolidačních celků (posuzuje se zejména kapitálová vybavenost, úvěrová angažovanost a investice skupiny jako celku).