Související odkazy

Autorské články a rozhovory s představiteli ČNB z dalších let

ČNB > Servis pro média > Autorské články a rozhovory > 2004 > MMF po šedesáti letech

MMF po šedesáti letech

Petr Procházka, Petr Sedláček, ČNB

(Bankovnictví 18.11.2004 strana 27, rubrika: Měna a regulace)

Letos slaví Mezinárodní měnový fond 60 let svého založení. To je nejenom příležitost se ohlédnout zpět, ale zároveň se i zamyslet, jakou roli hraje tato organizace dnes a kam směřuje.

Vývoj světové ekonomiky po první světové válce, který měl být založen na stabilním fungování měnových kurzů, jejichž základem bylo zlato, se brzy dostal do slepé uličky. Světová hospodářská krize v letech 1929 až 1933 narušila světové finance, což negativně podvázalo mezinárodní obchod. Jediným východiskem se ukázala mezinárodní spolupráce, která by oproti izolovaným postupům jednotlivých vlád zajistila uspořádání mezinárodních finančních vztahů založených na společném zájmu všech zúčastněných států.

VZNIK MMF A ROZPAD BRETTONWOODSKÉHO SYSTÉMU

Složitá jednání nakonec vyústila v červenci 1944 na konferenci Spojených národů v Bretton Woods v rozhodnutí založit Mezinárodního měnový fond (MMF) spolu s Mezinárodní bankou pro obnovu a rozvoj. Oficiálně MMF vznikl 27. prosince 1945, když 29 zemí podepsalo Articles of Agreement, a 1. března 1947 zahájil svoji činnost. Brettonwoodský systém byl tehdy velmi inovativní:

* mezinárodní měnová spolupráce byla poprvé založena na permanentí a institucionální bázi;
* respektoval princip národní suverenity, přičemž zavazoval svoje členy ke kolektivní odpovědnosti;
* poskytoval mechanismus pro mezivládní konzultace;
* při respektování národní suverenity bylo hlasovací právo přiděleno v určitém poměru k členské kvótě.

Zatímco formulace hlavních cílů (regulatorní, finanční a konzultační) přetrvala do současnosti, mezinárodní finanční systém a světová ekonomika prodělaly změny, které nutně změnily způsob, jakým MMF toto svoje poslání naplňuje. Systém fixních směnných kurzů, založených na směnitelnosti amerického dolaru za zlato a na pevném obsahu zlata u jednotlivých měn, se začal ve druhé polovině 60. let 20. století hroutit. Přes snahy o udržení byl v roce 1973, kdy USA zrušily směnitelnost dolaru za zlato, opuštěn. Očekávalo se, že MMF, který měl zajišťovat fungování fixních směnných kurzů, ztratí smysl a rovněž zanikne. Fond však potvrdil svoji životaschopnost a potřebnost v dalším vývoji. Během ropné krize, která v letech 1972 až 1973 zachvátila řadu zemí, vznikla potřeba zajistit finanční pomoc k úhradě vyšších nákladů na ropu pro tyto státy. MMF reagoval vytvořením nové úvěrové facility, jež podpořila dlouhodobější programy přizpůsobení postižených zemí.

DLUHOVÁ KRIZE OSMDESÁTÝCH LET

V 80. letech 20. století postihla světovou ekonomiku první dluhová krize. V letech 1980 až 1982 prudce klesl hospodářský růst atempo růstu vývozu řady rozvojových zemí dovážejících ropu. To se projevilo zejména u největších ekonomik Latinské Ameriky Argentiny, Brazílie a Mexika. Výsledkem byl nárůst dluhového břemene a negativní reakce věřitelů. V srpnu 1982 Mexiko oznámilo, že není schopné obsluhovat svůj dluh a brzy následovaly další země. Bez rychlé pomoci hrozilo nebezpečí zhroucení celého mezinárodního finančního systému. MMF v té době zareagoval velmi rychle a již koncem roku schválil Mexiku pomoc ve výši 3,6 mld. SDR a další 2 mld. USD byly poskytnuty deseti vyspělými státy. Podobně Fond poskytl pomoc ve výši 5 mld. SDR Brazílii. Kromě finanční pomoci MMF tehdy zahájil i svoje působení jako prostředník napomáhající restrukturalizaci dluhu při jednání mezi dlužníky a věřiteli.

DEVADESÁTÁ LÉTA A DALŠÍ FINAČNÍ KRIZE

Konec studené války a rozpad sovětského bloku přinesly MMF značné rozšíření členské základny. Úkoly, které musely nové země řešit, znamenaly rozšíření zaměření i na otázky, které Fond doposud nikdy neřešil přechod od centrálně plánovaných k tržním ekonomikám se současnou integrací do ekonomiky světové. Dalším významný aspektem byla finanční podpora nových členů do doby, než se jim podaří vstoupit na mezinárodní kapitálové trhy. Vtom byla úloha MMF zpočátku téměř nezastupitelná. Podle statistik byl v roce 1991 MMFdominantním zdrojem externího financování tranzitivních ekonomik, když poskytoval téměř 150 % čistých externích zdrojů. Důležitou roli sehrál Fond i při výchově nové generace odborníků v oblasti měnové a fiskální politiky, bankovního dohledu a statistiky. V době vzniku MMF byla úloha soukromích finančních toků omezená. Nepředpokládala se globalizace finančních trhů s výraznou rolí soukromého financování a později byla vnímána spíše jako obrovská příležitost pro všechny země. To mělo dopad při formování MMF, který v tomto směru zaostal za následným vývojem, což se projevilo právě v 90. letech. Koncem roku 1994 se dostalo Mexiko do vážných problémů a hrozilo nebezpečí vyhlášení moratoria na splácení zahraničního dluhu. Vznikly obavy, že by to opět mohlo vyvolat globální dluhovou krizi jako v roce 1982. Bez rozsáhlé pomoci by bylo moratorium neodvratné. MMF byl tehdy jedinou institucí, která mohla pružně pomoc v rozsahu několika desítek miliard dolarů poskytnout. Situace v Mexiku se brzy stabilizovala a přes kritiku poukazující na zvýšení morálního hazardu se postup Fondu ukázal jako oprávněný. Rychlé zotavení a růst světové ekonomiky podpořily příliv kapitálu zejména na "emerging markets". Celkový optimismus zasáhl i MMF, který začal uvažovat o doplnění stanov o mandát k liberalizaci kapitálových vztahů. Toto doplnění mělo být schváleno v Hongkongu na výročním zasedání v roce 1997, ale k tomu již nedošlo a svět musel čelit jedné z největších finančních krizí, které zachvátila jihovýchodní Asii. Obdobně jako vMexiku nastal prudký odliv kapitálu s ničivými dopady na finanční sektor, růst a zaměstnanost. MMF poskytl rozsáhlou pomoc postiženým zemím. Když se asijské ekonomiky v polovině roku 1998 začaly zotavovat, vypukla finanční krize v Rusku s dalším negativním dopadem na mezinárodní finanční systém. Počátkem roku 1999 pak svět ohrozila finanční krize v Brazílii. Finanční krize 90. let ukázaly, že globalizace světových finančních trhů sice může být velkým přínosem, ale na druhé straně se velké kapitálové toky staly zdrojem značné volatility s novým zdrojem šoků. Pro zastavení prudkého odlivu kapitálu je totiž třeba nejenom obnovit důvěru investorů, ale mnohdy je nutná i značná finanční pomoc oficiálního sektoru. Finanční globalizace rovněž zvýšila riziko rychlé finanční nákazy dalších zemí.

SOUČASNOST A BUDOUCNOST MMF

Od těchto finančních krizí mezinárodní finanční systém i MMF prodělaly řadu změn. V centru pozornosti byla zejména oblast prevence krizí a jejich řešení.

PREVENCE KRIZÍ

Dohled nadále zůstává centrem aktivity MMF. Je rozhodující pro úspěch při nápravě hospodářských politik. Po finančních krizích došlo k rozhodnutí věnovat větší pozornost finančnímu sektoru, zejména bankovnímu. Před krizí v Asii se Fond příliš bankovním a finančním sektorem nezabýval, neboť v minulosti vyplývaly problémy především z expanzivní měnové a fiskální politiky, ne ze slabosti bankovních a finančních systémů. V 90. letech se však situace změnila a finanční sektor "emerging markets" se začal prudce rozšiřovat, zatímco bankovní dohled, řízení rizik a aplikace standardů obezřetného chování výrazně zaostávaly. Kromě posílení finančních aspektů dohledu v rámci pravidelných konzultací zahájil MMF v květnu 1999 společně se Světovou bankou (SB) program hodnocení finančního sektoru (Financial Sector Assessment Program), jehož cílem je identifikace problémů ve finančním sektoru, aby se snížilo potenciální riziko finanční krize. Doposud bylo prověřeno 69 členských zemí. Diskuse se nyní zaměřuje na otázku, zda by tento program FSAP měl být dobrovolný, nebo povinný. Fond též posílil své analytické nástroje, čímž zvýšil svoji schopnost identifikovat slabá místa. Po mexické krizi podpořil MMF posílení transparentnosti při zveřejňování statistických údajů (Special Data Dissemination Standards). Lépe informované trhy reagují racionálněji a vyhnou se panice a zároveň se vytváří tlak na samotné země, aby prováděly rozumnou hospodářskou politiku. V současnosti se na této iniciativě již podílí 56 zemí. Důležitou roli začíná sehrávat úsilí Fondu, aby členské země přijaly do své praxe mezinárodně uznávané standardy. I když MMF všechny tyto standardy nevytváří (například Basel Committee's Core Principles for Effective Banking Supervision), je nejvhodnějším místem k jejich prosazování a kontrole jejich dodržování. Velkým průlomem pak bylo zvýšení transparentnosti vlastní činnosti Fondu. Dnes lze na jeho webových stránkách najít informace, které byly dříve výsadou vlád. Úspěch dohledu nespočívá pouze v detekci chyb a včasném varování, ale i v realizaci nápravy. Fond proto nyní více vyhodnocuje, jak se členské země řídily jeho radou. V případě, že se při žádosti o pomoc ukáže, že daná země doporučení Fondu ignorovala, bude mít problémy s uzavřením programu. Toto úsilí musí být aplikováno vůči všem zemím, proto bude zajímavé sledovat, jak se budou radami Fondu řídit například vyspělé státy jako USA či země EU. Velkou výzvou pro MMF bude nalezení rovnováhy mezi transparentností a důvěrnými, tržně citlivými informacemi, které s ním členské země sdílejí.

ŘEŠENÍ KRIZÍ

Ať je dohled sebelepší, nelze očekávat, že již nedojde ke krizím. S ohledem na jejich rozsah je dnes jasné, že samotný Fond není schopen zajistit finanční řešení, musí se na něm aktivně podílet i soukromý sektor. Nespokojenost s řešením finančních krizí formou rozsáhlých finančních programů MMF a ostatních oficiálních věřitelů vedla k hledání alternativních řešení v podobě většího zapojení soukromého sektoru do řešení krizí. Jedná se o velice komplikovaný problém, neboť je obtížné přimět soukromé investory zůstat v zemi v situaci, kdy je jejich prvotním zájmem odejít. Dřívější strategie předpokládala, že po vypuknutí krize by MMF nepřestával poskytovat zdroje těm zemím, které mají udržitelný vnější dluh a šanci brzy získat přístup na kapitálový trh. V opačném případě se musí země a její věřitelé dohodnout na restrukturalizaci dluhu. Tato strategie měla určitý úspěch v 80. letech a rovněž v Thajsku, Koreji a Brazílii. Ve všech těchto případech však byli soukromí investoři homogenní skupinou mezinárodních bank, která měla zájem udržet s těmito zeměmi dlouhodobé vztahy. Problémy nastaly, když se mezi investory objevily dravé fondy specializované na rychlý zisk peněz prostřednictvím agresivních soudních sporů. V roce 1996 navrhla skupina G10 využití doložky o společném postupu věřitelů, která specifikuje, jak budou majitelé státních dluhopisů reprezentováni při vyjednávání o restrukturalizaci podmínek dluhopisu, a která zavazuje všechny držitele k restrukturalizaci za podmínek, jež schválí většina z nich. Fond nyní věnuje značnou pozornost podpoře zavádění těchto doložek do jednotlivých emisí. S ohledem na převažující objem soukromých kapitálových toků musí Fond a soukromý sektor rozvíjet a udržovat úzké vztahy, založené na vzájemné důvěře. V případě krize je důležité, aby MMF a dlužnické země spolupracovaly se soukromými věřiteli. MMF by měl využít svého vlivu a podpořit, aby tyto země jednaly v dobré víře. Současně by měl sdílet své programy se soukromým sektorem, který by tak mohl správě vyhodnocovat, kam až sahají možnosti dlužníka. Rámec pro řešení krize může být úspěšně realizován pouze tehdy, bude-li ve všech případech přístup k oficiálnímu financování vymezen jasnými limity a transparentním rozhodovacím procesem. Základní otázkou je, do jaké míry má MMF poskytovat rozsáhlou finanční pomoc zemím postiženým finanční krizí, převyšující občas mnohonásobně limity čerpání úvěrů. Kromě toho zde dochází i ke značné koncentraci úvěrů (Brazílie, Turecko, Argentina). I když je Fond dostatečně finančně zajištěn, vysoká angažovanost vzbuzuje otázky, jaké by byly dopady na kredibilitu MMF, kdyby některý z těchto dlužníků nebyl schopen svoje finanční závazky splácet. Řešení těchto složitých otázek se v současnosti koncentruje na diskusi, zda by se měla budoucí role Fondu soustředit do oblasti monitorování a dohledu zdravého ekonomického vývoje, kde signální roli budou hrát především záruky Fondu, že ekonomika funguje na zdravých principech, anebo zda jeho finanční angažovanost je pro tuto signální roli nevyhnutelná. Objevují se návrhy na nové instrumenty, které by umožnily monitoring zemí (nad rámec běžného dohledu a mimo oblast programů přizpůsobení, ale přitom by tyto země nečerpaly zdroje Fondu. Rovněž Fond při všech rozhodnutích musí postupovat konzistentně a dodržovat dohodnuté podmínky. Diskuse dosud není uzavřena kvůli značné roztříštěnosti názorů.

BOJ PROTI CHUDOBĚ

Významnou roli hraje MMF společně se Světovou bankou v oblasti boje proti chudobě. Jeho mandát se zde vytvářel v průběhu 60 let částečně v důsledku rozšiřování členské základny až na dnešních 184 členských zemí. Když byl Fond založen, větší část Afriky byla pod koloniální správou. Pouze Egypt, Etiopie a Jižní Afrika byly mezi 40 zakládajícími členy. Většina afrických zemí získala nezávislost a přistoupila k Fondu koncem 50. a začátkem 70. let, zbytek pak do roku 1990. To vytvořilo skupinu zemí s velmi nízkým důchodem, která byla potenciálně velkým vypůjčovatelem, avšak ne za standardních podmínek. Fond proto zřídil v roce 1974 dočasný Trust Fund, financovaný částečným prodejem zlatých zásob, aby mohl historicky poprvé poskytovat koncesní půjčky. V roce 1986 byla zřízena nová koncesní facilita Structural Adujstement Facility (SAF), v roce 1987 byla vytvořena posílená SAF (ESAF) a v roce 1999 její nástupce Poverty Reduction and Growth Facility. To umožňovalo Fondu nabízet dlouhodobé koncesní půjčky nejchudším zemím, především v subsaharské Africe. MMF a SB připravily v polovině 90. let společnou HIPC iniciativu (Heavily Indebted Poor Countries) pomoci nejchudším zemím ke snížení jejich dluhu na udržitelnou úroveň. Bylo identifikováno 40 zemí, jež by mohly splňovat podmínky tohoto procesu oddlužování. Na základě kritiky ze strany nevládních organizací došlo v roce 1999 k posílení této iniciativy - znamenalo to zdvojnásobení úlevy dluhové služby nejchudších zemí z 25 na 50 mld. USD a snížení dluhu u více než 30 zemí zhruba na polovinu. Největším problémem realizace nadále zůstává zajištění potřebného financování. Existuje řada dalších iniciativ týkajících se nejchudších zemí, ale jejich vyhodnocení se teprve očekává. Fond si však bude muset svoji roli jasně vymezit, protože stále silněji zaznívají hlasy, že by se neměl příliš koncentrovat na finanční aspekty spolupráce s těmito zeměmi, protože nemá dostatečné finanční zdroje a není rozvojovou institucí. Naopak by měl vystupovat ve své tradiční roli, která směřuje k poradenství, dohledu v oblasti makroekonomické stability a poskytování technické pomoci.

MMF A CORPORATE GOVERNANCE

Poslední oblastí, která je stále více středem zájmu, je samotný Fond. Se změnou ekonomického významu zemí a jejich závislosti na financování MMF by se měla měnit i jejich úloha v rámci MMF. Diskuse se zaměřují na zvýšení rovnosti a efektivnosti fungování samotné organizace. Tomu by například měl posloužit otevřený a demokratický výběr generálního ředitele MMF, který je dnes předurčen dohodou mezi USA a Evropou. Obdobně bude nutné zajistit vyváženější hlasovací sílu jednotlivých zemí a regionů, která by odrážela dnešní světovou ekonomickou realitu. Řešení těchto otázek zvýší legitimitu a důvěryhodnost rozhodování Fondu a zajistí, že bude i nadále globálním a rovnoprávným fórem pro mezinárodní finanční spolupráci.

ČESKÁ REPUBLIKA A MMF

Jedním ze zakládajících členů Fondu byla na sklonku druhé světové války i Československá republika. Její tehdejší postavení mezi členskými zeměmi bylo měřeno členskou kvótou - na úrovni Polska (na začátku druhé desítky zemí), lepší než postavení současné (členská kvóta ČSFR byla stanovena výše než kvóta Maďarska, ale pod úrovní Polska; ČR po rozdělení federace klesla dokonce pod úroveň Maďarska). Dlouho jsme se však z tohoto výjimečného postavení netěšili. Změna politického a hospodářského systému po roce 1948 vyústila v neochotu tehdejší politické reprezentace plnit základní podmínky členství a principy MMF. V roce 1953 jsme byli v souvislosti s "měnovou reformou" oficiálně vyzváni k vystoupení pro "obtíže při poskytování informací a při konzultacích o devizových omezeních s Fondem". K31. prosinci 1954 tak ČSR vystoupila z MMF i ze Světové banky.

* Nový vstup se odehrál v roce 1990 v kontextu přípravy ekonomické reformy, kterou MMF na startu podpořil jejím příznivým hodnocením i poskytnutím půjček ve výši přes 1 mld. SDR. Bez této podpory by nebylo možné získat další financování nutné k rozběhnutí systému vnitřní směnitelnosti koruny, jenž byl jednou z klíčových součástí liberalizačních kroků. Fond v rámci svého dohledu spolupracoval s domácími autoritami při hodnocení průběhu reforem, jejichž úspěch záhy dovolil půjčky splatit. Zároveň poskytoval zejména centrální bance expertní pomoc v hlavních oblastech její působnosti. Programová podpora Fondu nám byla poskytnuta už jen jednou. Při rozdělení federace v podobě programu doprovázeného nevelkou zajišťovací půjčkou, z níž však bylo čerpáno pouze 70 mil. SDR. ČR získala od prestižních ratingových agentur investiční stupeň hodnocení a podmínky, za kterých si mohla vypůjčit na mezinárodních trzích, se značně zlepšily. V roce 1994 tak bylo možné splatit všechny zbývající závazky vůči MMF a ČR se záhy - vzhledem k účasti v programech na podporu nejchudších zemí - stala čistým věřitelem MMF. * Pomyslná druhá etapa novodobé spolupráce byla odstartována dosažením vnější směnitelnosti koruny v roce 1995 a vstupem ČR do OECD. Fond zde prakticky plnil standardní roli externího hodnocení dodržování členských závazků a pravidelně vyhodnocoval i hospodářskou politiku autorit. V tehdejší době převládající podpora fixních směnných kurzů byla otřesena finanční krizí, která v roce 1997 začala v jihovýchodní Asii a nevyhnula se v podobě měnových turbulencí ani ČR. Situaci se podařilo zvládnout bez programové podpory MMF a externího financování. Fond v reakci na události v různých částech světa a zvýšenou volatilitu na finančních trzích postupně rozvinul celou škálu nových instrumentů, k nimž se ČR mezi prvními přihlásila a využila jich.

* Třetí etapu spolupráce pak lze charakterizovat účastí na těch programech, které využívaly země usilující o co největší transparentnost a kredibilitu hospodářské politiky a prováděných reforem. V roce 1998 se ČR přihlásila k dobrovolnému zveřejňování statistických dat v rámci SDDS, o rok později Fond provedl hodnocení dodržování mezinárodně uznávaných standardů (ROSC). V roce 2001 MMF a SB dokončily program hodnocení síly a stability finančního sektoru v ČR (FSAP). Výsledky hodnocení stejně jako standardních konzultací byly dobrovolně a bez prodlení zveřejňovány. Úspěšná realizace FSAP významně přispěla v roce 2002 k bezproblémovému hodnocení připravenosti ČR na vstup do EU v oblasti jednotného trhu finančních služeb provedenému EK. V roce 2003 pak ČR prošla hodnocením standardů v oblasti boje proti praní špinavých peněz a financování terorismu. Zároveň s přípravou na členství v EU a úspěšným přejímáním nejlepší praxe a standardů vyspělých zemích v českých institucích začal MMF využívat české odborníky - zejména z centrální banky - jako experty ve svých programových i FSAP misích do třetích zemí. ČR se tak posunula mezi země nezávislé na finančních nástrojích MMF, které mohou poskytovat technickou pomoc na úrovni srovnatelné se světem.

* Dosud poslední - pomyslná čtvrtá etapa - novodobé spolupráce s MMF se realizuje v kontextu našeho členství v EU. Na jedné straně Fond svůj tradiční pohled a hodnocení politik zasazuje do souvislostí s budoucím zavedením eura a posuzuje přínosy a rizika tohoto procesu. Na straně druhé se spolu s ostatními členskými zeměmi - "akcionáři Fondu" - stále více podílíme na diskusi o hlavní činnosti MMF a zároveň o budoucnosti brettonwoodských institucí. V průběhu 60 let své existence musel MMF čelit řadě problémů a mnohdy i oprávněné kritice. Pokud však flexibilita bude i nadále jeho charakteristickým rysem, lze předpokládat, že zůstane i v budoucnosti jedním ze základních stavebních kamenů mezinárodní finanční architektury.

***

"Česká republika se posunula mezi země, které jsou nezávislé na finančních nástrojích MMF a mohou poskytovat technickou pomoc na úrovni srovnatelné se světem," říká Petr Procházka, který působí v ČNB jako náměstek ředitele sekce kancelář, ředitel odboru Evropské unie a mezinárodních organizací.

"Bude-li flexibilita bude i nadále charakteristickým rysem MMF, lze předpokládat, že zůstane i v budoucnosti jedním ze základních stavebních kamenů mezinárodní finanční architektury," komentuje jeho budoucnost Petr Sedláček, který pracuje v ČNB v odboru Evropské unie a mezinárodních organizací, kde odpovídá za Mezinárodní měnový fond, Světovou banku a Institut mezinárodních financí.

Budova Mezinárodního měnového fondu stojí ve Washingtonu.

ank ,Roy!