Lisabonská smlouva a Česká národní banka

I. Od Římských smluv k Lisabonské smlouvě

V průběhu padesáti let od podepsání Římských smluv, které položily základ evropské integrace, došlo k řadě novelizací zakládacích smluv společenství. Tyto smlouvy – Smlouva o založení Evropského společenství (1957) a Smlouva o Evropské unii (1992) spolu se svými novelami (např. Jednotný evropský akt, Maastrichtská smlouva, Amsterodamská smlouva, Smlouva z Nice) tvoří základ primárního práva. Řada z těchto úprav se přímo či částečně dotkla i problematiky působnosti centrálních bank, a to zejména Maastrichtská smlouva z roku 1992, která dala základ pro Hospodářskou a měnovou unii včetně jednotné měny. Postupné novelizace smluv však nepřispěly k přehlednosti evropského primárního práva. Některé instituty navíc byly pro širší veřejnost nesrozumitelné – např. paralelní používání názvu Evropská unie a. Evropské společenství (což je novější verze Evropského hospodářského společenství). Přestože euro bylo zavedeno v roce 1999, v primární legislativě jeho název chyběl. Politickým problémem bylo zachování akceschopnosti Unie při narůstajícím počtu členů.

V letech 2002-3 zasedal Konvent o budoucnosti EU, z něhož vyšel návrh na vytvoření jednoho základního zdroje primárního práva Evropské unie. Výsledný dokument Konventu a navazující mezivládní konference - Smlouva o Ústavě pro Evropu byl v říjnu 2004 slavnostně podepsán nejvyššími představiteli členských států včetně nových členských zemí. Nicméně ratifikační proces zůstal nedokončen. Významnou měrou k tomu přispěla neúspěšná referenda ve Francii a Nizozemsku. V dalším se ukázalo, že dokument v původním znění nebude možné přijmout.

V průběhu německého předsednictví EU bylo dosaženo dohody, že bude svolána mezivládní konference, která připraví nový návrh akceptovatelných změn primární legislativy. Mandát pro jednání konference schválila Evropská rada za německého předsednictví v červnu 2007. Hlavním obsahem mandátu bylo, že se opustila myšlenka jediné evropské „ústavní“ smlouvy. Nadále budou existovat dosavadní dvě smlouvy: Smlouva o Evropské unii a Smlouva o fungování Evropské unie (nový název pro dosavadní Smlouvu o založení Evropského společenství). Jejich novela bude označena jako Reformní Smlouva. Reformní smlouva měla vycházet z myšlenek Mezivládní konference 2004, na jejímž základě vznikla Smlouva o Ústavě pro Evropu s tím, že budou vynechány federalistické prvky a Listina základních práv EU. Ta se však stane samostatně závazným dokumentem. Mandát Evropské rady obsahoval poměrně podrobné instrukce na změny článků jednotlivých smluv.

V průběhu navazujícího portugalského předsednictví byl za účasti zástupců členských států připraven text Reformní smlouvy. Na české straně byl mandát pro přípravu textu schválen na zasedání vlády dne 22. srpna 2007.

Neformální jednání Evropské rady ve dnech 18. a 19. října v Lisabonu navrhovaný text prakticky bez úprav schválilo. Po provedení právních a jazykových korektur byla smlouva podepsána 13. prosince 2007 v Lisabonu. Z tohoto důvodu je také text nadále označován jako Lisabonská smlouva. Podle původních předpokladů mělo dojít k ratifikaci v členských zemích v průběhu roku 2008 a nová smlouva měla nabýt účinnosti na počátku roku 2009 za českého předsednictví v Radě EU.

Ratifikační proces pokračoval na počátku roku 2008 pokračoval celkem úspěšně, do konce roku 2008 Lisabonská smlouva byla schválena parlamenty 25 členských zemí (v Německu a Polsku však chyběl podpis prezidenta, v ČR nebyla parlamentní procedura ukončena). V Irsku, kde je třeba ke změně zakládajících smluv EU referenda, však referendum v červnu 2008 skončilo s negativním výsledkem. Podle rozhodnutí Evropské rady z června 2008 však ratifikační proces měl nadále pokračovat. V průběhu předsednictví ČR v EU byla Lisabonská smlouva schválena i oběmi komorami Parlamentu ČR (18. února a 6. května 2009). Dne 2. října 2009 proběhlo druhé referendum v Irsku, které smlouvu s dostatečnou většinou schválilo. Rovněž nálezy Ústavních soudů Německa i ČR neshledaly závažné rozpory s národním ústavním pořádkem. V průběhu října 2009 byl dokončen ratifikační proces v Německu a Polsku. Poslední podpis v rámci ratifikace Lisabonské smlouvy připojil prezident ČR V. Klaus dne 3. 11. 2009. Lisabonská smlouva nabyla platnosti dne 1. prosince 2009. 

II. Institucionální a právní rámec Evropské unie po přijetí Lisabonské smlouvy

Nová redakce zakládacích smluv zavádí pouze jeden subjekt, a to Evropskou unii, která je právní nástupkyní Evropského společenství a má právní subjektivitu. Členství v EU je otevřeno všem evropským státům, které uznávají její hodnoty a jsou ochotny je i dále podporovat a šířit.

Po formální stránce byly zakládací smlouvy upraveny tak, že Smlouva o Evropské unii (SEU) obsahuje nyní obecná ustanovení dosavadních smluv – zejména o cílech, principech fungování a o orgánech EU. Z dosavadních ustanovení v SEU zůstává část o vnějších aktivitách Unie a o společné zahraniční a bezpečnostní politice. Naopak ustanovení o policejní a justiční spolupráci přecházejí do Smlouvy o fungování EU (SFEU).

Orgány EU jsou:

  • Evropský parlament, 
  • Evropská rada, 
  • Rada, 
  • Evropská komise, 
  • Soudní dvůr EU, 
  • Evropská centrální banka, 
  • Účetní dvůr.

Tento výčet nově zahrnuje Evropskou radu (hlavy států/předsedové vlád), která byla doposud vedena samostatně a Evropskou centrální banku (více v další subkapitole). 

Evropská rada, Rada a předsednictví:

Evropská rada na úrovni hlav států a vlád bude mít stálého předsedu ( volený na 2,5 roku- článek 15/6 SEU). Od 1. prosince 2009 je tímto předsedou Herman van Rompuy z Belgie. Jednotlivé Rady (ministrů), např. Rada ministrů hospodářství a financí (ECOFIN) budou mít nadále rotující předsednictví členských zemí (článek 15/9 SEU), s jednou výjimkou - Radě pro zahraniční věci (vzniká z části agendy Rady pro všeobecné záležitosti) však předsedá vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (článek 27 Smlouvy o EU). Tímto vysokým představitelem je od 1. prosince 2009 Catherine Margaret Ashton z Velké Británie.
Nestanoví-li Smlouvy jinak, Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou (čl. 16/3 SEU) Od 1. 11. 2014 tvoří kvalifikovanou většinu, nutnou pro přijetí návrhu, minimálně 55% členských států, reprezentujících aspoň 65% obyvatel EU, blokační menšinu musí tvořit aspoň 4 členské státy. Tímto skončí vážené hlasování vycházející ze Smlouvy z Nice, které zvýhodňovalo menší a méně lidnaté státy. Tímto postupem však lze hlasovat ještě v tzv. přechodovém období do 31. 3. 2017, pokud o to požádá některý členský stát. Další podrobnosti stanoví Protokol č. 36 o přechodných opatřeních.

Jednomyslnost při hlasování v Radě se omezí zejména na zahraniční, imigrační a daňovou politiku a dále tam, kde to smlouvy výslovně stanoví.

Evropský parlament

Evropský parlament spolu s Radou vykonává legislativní a rozpočtovou funkci.
Členové Evropského parlamentu jsou voleni jednou za 5 let ve všeobecných a přímých volbách. SEU (čl. 14) určuje maximální hranici počtu europoslanců na 750, nepočítaje předsedu, na 1 stát připadá minimálně 6 a maximálně 96 poslanců).

Evropská komise

Nadále trvá monopol Komise v oblasti legislativních návrhů (pokud smlouvy nestanoví jinak, zejména v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky a vytváření obranné politiky). Zatím bude platit zásada 1 země = 1 komisař. Od 1. listopadu 2014 má počet členů EK odpovídat dvěma třetinám členských států. Princip rotace má jednomyslně určit Evropská rada, vzhledem k velké citlivosti problematiky může Evropská rada může jednomyslně určit, že počet komisařů bude po roce 2014 jiný než, jak Smlouva stanovila. Počítá se, že i nadále model 1 země = 1komisař bude zachován.

Evropská komise může přijímat právní předpisy v přenesené pravomoci (čl. 290 SFEU), kterými se doplňují nebo pozměňují některé prvky nařízení nebo směrnic, které však nejsou podstatné (delegace pravomocí - tzv. komitologie). Toto zmocnění musí být obsaženo v nařízení či směrnici EU. Dosavadní kontrola formou tzv. negativního souhlasu, kdy akt EK je zamítnut buď ze strany Parlamentu, či Rady ministrů zůstala zachována.

Změny pravidel fungování EU

Listina základních práv EU
Není obsažena jako integrální součást, text SEU však stanovuje, že má stejnou právní hodnotu jako smlouvy (čl. 6). Protokol č. 30 obsahuje výjimku z Listiny pro Polsko a Velkou Británii, nově bude připojena i Česká republika.

Princip přednosti práva EU před právem členských států
Vlastní text smluv o něm nehovoří, smlouvy však obsahují v připojeném Prohlášení o přednosti práva (č. 15, je součástí komplexu Lisabonské smlouvy) prohlášení o přednosti práva EU v souladu s judikaturou ESD (tedy nejen v oblasti dosavadního komunitárního pilíře, ale také ve všech oblastech, v nichž je dle Lisabonské smlouvy zapojen ESD).

Rozšíření tzv. řádné legislativní procedury do dalších oblastí
Řádná legislativní procedura se stává obecným postupem pro přijímání evropské legislativy (čl. 289, 294 SFEU). Jde o hlasování kvalifikovanou většinou v Radě a zároveň o spolurozhodování Evropského parlamentu. Bez souhlasu obou institucí nelze přijmout právní akt, na který se vztahuje řádná legislativní procedura. Tento postup zvyšuje úlohu Evropského parlamentu v legislativním procesu.

Pravomoci Evropské unie
Samotné fungování Evropské unie by mělo být založeno na předání kompetencí ze strany členských států. Ty by měly být využívány na základě principů subsidiarity a proporcionality. Kompetence, které členské státy unii nepředají, zůstávají nadále v jejich pravomoci.

Zatímco dosavadní právní úprava neuváděla výslovně oblasti výlučných a sdílených pravomocí Unie, nová úprava je již obsahuje (čl.3 a 4 SFEU):

Ve výlučné pravomoci Unie jsou tyto oblasti:

  • celní unie, 
  • pravidla hospodářské soutěže v oblasti vnitřního trhu Unie, 
  • měnová politika v oblasti eurozóny, 
  • ochrana mořských biologických zdrojů, 
  • společná obchodní politika

V těchto oblastech může vydávat právní akty pouze Unie, členské státy pouze, pokud jsou k tomu zmocněny nebo provádějí-li akty Unie.

Ve sdílené pravomoci Unie a členských států jsou

  • vnitřní trh, 
  • sociální politika ve vztahu k textu SFEU, 
  • hospodářská, sociální a územní soudržnost, 
  • zemědělství a rybolov, 
  • životní prostředí, 
  • ochrana spotřebitele 
  • doprava, transevropské sítě, energetika, 
  • ochrana svobody, bezpečnost a justice, 
  • ochrana veřejného zdraví.

V oblasti sdílených pravomocí právní akty vytvářejí jak Unie, tak i členské státy. Členské státy ji vykonávají v rozsahu v jakém ji Unie nevykonala nebo tam, kde se Unie rozhodla ji nevykonávat.

Výkon působnosti Unie - Umožněna je též zesílená spolupráce, povolení k ní vydává v poslední instanci Rada ministrů.

Oblast čtyřech základních ekonomických svobod a jednotného vnitřního trhu je významně ovlivněna procesem harmonizace práva členských zemí. Při redakci Lisabonské smlouvy došlo k přehození dosavadních článků 94 a 95 SES, což zřejmě naznačuje budoucí frekvenci používání nástrojů harmonizace – přednost dostává řádný legislativní postup, tedy kvalifikovaná většina v Radě, kterým lze přijímat všechny právní nástroje (dosavadní čl.95 SES/ čl. 114 SFEU) oproti směrnicím přijímaným v Radě jednomyslně (čl. 94 SES/čl. 115 SFEU). Tento zvláštní legislativní postup se bude využívat zřejmě zejména tam, kde smlouvy nadále vyžadují jednomyslnost (např. daňová oblast) ).

III. Hospodářská a měnová unie (HMU) v Lisabonské smlouvě


Institucionální změny

Vlastní mandát mezivládní konference pro přípravu Lisabonské smlouvy ukládal vycházet v této oblasti z formulací Smlouvy o ústavě pro Evropu, což v řadě ohledů znamenalo využití v současnosti platných ustanovení pocházejících z tzv. Maastrichtské smlouvy (1992). Týkalo se to zejména orgánů ESCB, ECB a kritérií vstupu do eurozóny. Smlouva o Ústavě pro Evropu navíc k těmto institutům zavedla označení euro pro jednotnou měnu EU (doposud v primární legislativě bylo uvedeno ECU). Nově výslovně uvedla i orgány skupiny zemí, které zavedly euro, a to zejména Euroskupiny (Eurogroup) jako skupinu ministrů financí a hospodářství ze zemí, které zavedly euro a Eurosystém – označení pro ECB + centrální banky zemí eurozóny.

Výsledná úprava institucionálního postavení měnových institucí - Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky v Lisabonské smlouvě se však liší od dosavadní úpravy jak ve Smlouvě o založení ES, tak i od Smlouvy o ústavě pro Evropu. Jde tak nad rámec mandátu, který byl mezivládní konferenci vymezen.

Zatímco v původních smluvních dokumentech vč. evropské ústavy byly obě instituce uvedeny společně, v Maastrichtské smlouvě bez zvláštního začlenění, v čl. I-30 Smlouvy o Ústavě pro Evropu jako ostatní orgány Evropské unie, novelizovaná Smlouva o EU uvádí ve svém novém výčtu orgánů Unie (čl. 9) pouze ECB, a to jako jeden z orgánů EU. ESCB je uveden až ve druhé Smlouvě o fungování unie.

Proti tomuto postupu protestovala ECB s argumentací, že její zahrnutí do výčtu všech institucí EU oslabuje její specifické postavení a nezávislost. Centrální banky včetně ČNB poukazovaly také na potlačování významu ESCB, který je uveden pouze ve Smlouvě o fungování Evropské unie. K těmto připomínkám nebylo přihlédnuto s poukazem na to, že obě smlouvy jsou rovnocenné a základní formulace o ESCB a ECB v nové Smlouvě o fungování EU byly převzaty beze změny.

Hlavní změny v kapitole o hospodářské a měnové politice (HMP):

  1. Výrazněji než doposud se vydělují země eurozóny, které o řadě otázek mohou nově jednat nezávisle na ostatních zemích EU. Země mimo eurozónu jsou nově vyloučeny z hlasování o hlavních směrech hospodářských politik pro eurozónu, o doporučeních pro země eurozóny v oblasti mnohostranného dohledu včetně programů stability a při rozhodování o nadměrném deficitu v těchto zemích. Z neschválené evropské ústavy je převzato ustanovení, že země eurozóny kvalifikovanou většinou doporučují Radě zrušení dočasné výjimky v rámci procedury vedoucí k zavedení eura. Doposud takové ustanovení neexistovalo. 
  2. V rámci kapitoly o HMP se zavádí v rámci Rady EU hlasování kvalifikovanou většinou ve většině případů i tam, kde doposud se vyžadovala jednomyslnost (např. jmenování členů Výkonné rady ECB). Jednomyslné rozhodování bylo ponecháno zejména pro změnu Protokolu o nadměrném deficitu, pro změnu Protokolu o kritériích konvergence a pro určení přepočítacích koeficientů mezi eurem a měnou státu zavádějícího euro jako svou měnu. V případě hlasování o opatřeních souvisejících s nadměrným deficitem nemá země, které se hlasování týká, právo hlasovat. 
  3. Evropská komise získává významnější postavení v dohledu nad rozpočtovou stabilitou. Komise bude nově, na rozdíl od dosavadní situace, kdy dávala pouze doporučení Radě, bude podávat návrhy, které Rada může měnit pouze jednomyslně. Komise sama bude moci vydat varování členskému státu jehož hospodářská politika neodpovídá hlavním směrům hospodářských politik, či ohrožuje fungování HMU. Pokud Komise dojde k názoru, že v členské zemi vznikl či dokonce jen hrozí nadměrný deficit, může svůj názor sdělit přímo dotčené zemi. 
  4. Smlouva o fungování Unie a zvláštní protokol č. 14 formálně ustavují skupinu ministrů financí a hospodářství zemí, které zavedly euro – Euroskupinu (Eurogroup). Jejího jednání se účastní Evropská komise a je přizvána i ECB. Euroskupina si volí svého předsedu na dva a půl roku. 
  5. Nový text mírně posouvá otázku vnější reprezentace EU v mezinárodních finančních institucích. Vedle procedury slaďování pozic je možné přijímat i opatření pro zajištění jednotného zastoupení v mezinárodních finančních institucích a konferencích. Tyto postupy se však týkají pouze zemí, které zavedly euro. 
  6. Ve Smlouvě o fungování Unie byly nově všechny institucionální záležitosti převedeny z kapitoly o HMP do kapitoly Institucionální a rozpočtová ustanovení. To znamená, že i ESCB i ECB jako instituce byly přeřazeny do této kapitoly. Vedle Evropské centrální banky a Evropského systému centrálních bank se nově zavádí pojem Eurosystém. „Evropská centrální banka a národní banky členských států jejichž měnou je euro, tvoří Eurosystém a řídí měnovou politiku Unie.“ 
  7. Nově v celé Smlouvě o fungování Unie se používá pojem euro místo dosavadního ECU. Euro bylo doposud zavedeno pouze v sekundární legislativě. 
  8. Ve zvláštních ustanoveních kapitoly o HMP bylo vyspecifikováno postavení zemí, které zavedly euro (čl. 136-138 SFEU) a na druhé straně i zemí, které jej dosud nezavedly. Pro země mimo eurozónu zatím platila dočasná derogace některých ustanovení Smlouvy na základě výčtu příslušných derogovaných článků Smlouvy v závěru kapitoly o HMP. Tento legislativní postup byl nepřehledný a vedl k častým omylům. Nyní SFEU v novém článku 139 obsahuje výslovný výčet ustanovení, která se nepoužijí pro země, které nezavedly euro.

 

Závěr

Přes zdánlivě formální a „neústavní“ úpravy dosavadních smluv Lisabonská smlouva posiluje evropský charakter Hospodářské a měnové unie. Zvýrazňuje postavení ECB a zemí, které zavedly euro. Naproti tomu se nevyužila ani minimální možnost úpravy textu konvergenčních kritérií alespoň tam, kde je evidentní zastaralost formulací (odkazy na neexistující Evropský měnový systém; při hodnocení plnění kritéria cenové stability pro vstup do eurozóny se bude nadále vycházet ze všech zemí Evropské unie).

Věcná struktura smluv zakládajících Evropskou unii (stručný přehled)

Smlouva o Evropské unii (SEU)
Část Hlava Kapit. Články  
  I   1-8 Společná ustanovení
  II   9-12 Demokratické zásady
  III   13-19 Ustanovení o orgánech
  IV   20 Posílená spolupráce
  V   21-46 Vnější činnost Unie, společná zahraniční a bezpečnostní politika
  VI   47-55 Závěrečná ustanovení
Smlouva o fungování Evropské unie(SFEU)
Část Hlava Kapit. Články  
1 I,II   1-17 Zásady, pravomoci Unie, obecné použitelná ustanovení
2     18-25 Občanství unie, zákaz diskriminace
3       Vnitřní politiky a činnosti Unie
  I   26-27 Vnitřní trh
  II   28-37 Volný pohyb zboží
  III   38-44 Zemědělství a rybolov
  IV   45-66 Volný pohyb osob , služeb a kapitálu
  V   67-89 Prostor svobody bezpečnosti a práva
  VI   90-100 Doprava
  VII   101-118 Hospodářská soutěž, daně, sbližování právních předpisů
  VIII   119 Hospodářská a měnová politika
    1 120-126 Hospodářská politika
    2 127-133 Měnová politika
    3 134-135 Institucionální ustanovení (EFC)
    4 136-138 Ustanovení pro země, jejichž měnou je euro
    5 139-144 Přechodná ustanovení
  IX   145-150 Zaměstnanost
  X, XI   151-164 Sociální politika, Evropský sociální fond
  XII,XIII   165-167 Vzdělávání, mládež a sport; Kultura
  XIV,XV   168-169 Veřejné zdraví; Ochrana spotřebitele
  XVI   170-172 Transevropské sítě
  XVII   173 Průmysl
  XVIII   174-178 Hospodářská, sociální a územní soudržnost
  XIX   179-190 Výzkum a technologický rozvoj, vesmír
  XX   191-193 Životní prostředí
  XXI   194 Energetika
  XXII   195 Cestovní ruch
  XXII-XXIV   196-197 Civilní ochrana; Správní spolupráce
Smlouva o fungování Evropské unie(SFEU)
Část Hlava Kapit. Články  
4     198-204 Přidružení zámořských zemí a území
5       Vnější činnost Unie
  I-II   205-207 Obecná ustanovení, Společná obchodní politika
  III-IV   208-215 Spolupráce s třetími zeměmi a humanitární pomoc
  V-VII   216-222 Mezinárodní smlouvy; Vztahy Unie s mez. organizacemi
a třetími zeměmi; doložka solidarity
6       Institucionální a finanční ustanovení
  I     Institucionální ustanovení
    1 223-287 Orgány (EP, ER, Rada, EK, SDEU, ECB, Účetní dvůr)
    1/6 282-284 ECB
    2 292-299 Právní akty Unie, postupy jejich přijímání
    2/1 288-292 Právní akty Unie
    2/2 293-299 Postupy přijímání aktů a jiná ustanovení
    3 300-307 Poradní instituce Unie
    4 308-309 Evropská investiční banka
  II   310 Finanční ustanovení
    1 311 Vlastní zdroje Unie
    2 312 Víceletý finanční rámec
    3 313-316 Roční rozpočet Unie
    4 317-319 Plnění rozpočtu a absolutorium
    5 320-324 Společná ustanovení
    6 325 Boj proti podvodům
  III   326-334 Posílená spolupráce
7     335-358 Ustanovení obecná a závěrečná
Protokoly č. 1 - 37
Přílohy č. I a II
Připojená prohlášení k ustanovením smluv, protokolům a prohlášení členských států
Srovnávací tabulky

 

Internetové odkazy na konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie (Lisabonská smlouva):

česky:

http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2010:083:SOM:CS:HTML
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:FULL:CS:PDF

anglicky:

http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ%3AC%3A2010%3A083%3ASOM%3AEN%3AHTML
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:FULL:EN:PDF

německy:

http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ%3AC%3A2010%3A083%3ASOM%3ADE%3AHTML
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:FULL:DE:PDF

francouzsky:

http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ%3AC%3A2010%3A083%3ASOM%3AFR%3AHTML
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:FULL:FR:PDF