ČNB > O ČNB > ČNB v EU a mezinárodní vztahy > Integrace ČR do EU – měnová a hospodářská politika

Hospodářská a měnová politika v EU

1. Vznik a vývojové etapy Hospodářské a měnové unie do zavedení eura

Integrační snahy, které započaly v zemích západní Evropy po druhé světové válce, původně do oblasti hospodářské a měnové politiky nezasahovaly. Prvořadým úkolem té doby byla obnova hospodářství po světové válce a s tím související potřeba zrušení existujících bariér obchodu i rozšíření trhů.

Posílení integrace v 80. letech, Maastrichtská smlouva

Myšlenka intenzivnější měnové integrace byla reálně nastolena na konci osmdesátých let po přijetí Jednotného evropského aktu (1987), který vytyčil cestu k plnému integrování jednotného vnitřního trhu. V tomto světle se jednotná měna jevila jako jeden ze základních atributů jednotného vnitřního trhu. Politickými kroky k příští měnové unii byly zejména zasedání Evropské rady v Hannoveru v roce 1988, tzv. Delorsova zpráva z roku 1989 a zejména maastrichtské zasedání Evropské rady v prosinci 1991, které na základě Delorsovy zprávy schválilo plán vytvoření Hospodářské a měnové unie. Právní základ pro Hospodářskou a měnovou unii tvoří smluvní komplex podepsaný v únoru 1992 v Maastrichtu. Běžně se hovoří o tzv. Maastrichtské smlouvě (dále jen Smlouva). Tyto dokumenty vstoupily v platnost dne 1. listopadu 1993. Podle Maastrichtské smlouvy se přechod k jednotné měně měl uskutečnit ve třech etapách, z nichž dvě byly přípravné a třetí byla závěrečnou etapou zavedení jednotné měny.

Kritéria konvergence

Ke kontrole, zda jsou vytvořeny předpoklady přechodu ke třetí, závěrečné etapě měnové unie, která zahrnovala vlastní zavedení jednotné měny, byla v Maastrichtské smlouvě stanovena tzv. kritéria konvergence. Tato kritéria byla určena na základě teoretických úvah o podmínkách nutných pro udržitelnost společné měny pro skupinu více států. Jsou vyjádřeny v první řadě požadavky na nízkou míru inflace a dlouhodobé stability vzájemných směnných kurzů (vazba na rovnováhu platební bilance). Další kritéria jsou zaměřena na udržitelnost veřejných financí tím, že stanoví maximální poměr schodku veřejných rozpočtů k hrubému domácímu produktu a dále poměr absolutního objemu veřejného dluhu rovněž k hrubému domácímu produktu v tržních cenách. Zároveň bylo stanoveno kritérium vedoucí ke sbližování úrokového zatížení dlouhodobých veřejných výpůjček. Poměrně detailní fiskální kritéria vyplývala z toho, že v politických jednáních o podmínkách fungování nové měny se sice prosadila myšlenka společné měny a tudíž i jednotné měnové politiky, ne však tomu odpovídající opatření v oblasti hospodářské a fiskální politiky, kde hlavní metodou spolupráce se stala koordinace.

Smlouva umožňuje pro země, které zatím nesplňují kritéria konvergence, režim dočasné výjimky pro pozdější vstup do třetí etapy, tzv. derogace.

Scénář přechodu k jednotné měně

Vlastní scénář přechodu k jednotné měně, pro kterou byl zvolen název euro, byl stanoven na madridském zasedání Evropské rady v prosinci 1995. V souladu s časovým rozvrhem Maastrichtské smlouvy byl počátek 3. etapy Hospodářské a měnové unie stanoven na 1. leden roku 1999.

Pak stability a růstu

V době, kdy nabyla platnost Maastrichtská smlouva, která mimo jiné zakotvila postup v případě nadměrného deficitu, většina zemí Evropské unie obě kritéria omezující nadměrný deficit nenaplňovala. Zároveň se vyskytly i pochybnosti, zda požadavky na omezení nadměrného schodku veřejných financí jsou pouze kvalifikačním požadavkem pro zavedení jednotné měny, či zda je nutno je plnit i později. Na základě těchto diskusí Evropská rada přijala v červnu 1997 na zasedání v Amsterdamu Rezoluci o Paktu stability a růstu, kterou potvrdila obecnou platnost požadavků na omezení nadměrných deficitů i po přijetí jednotné měny a deklarovala platnost postupů a opatření uvedených ve Smlouvě.

Přechod zemí na euro

Mimořádný summit Evropské unie na počátku května roku 1998 podle očekávání schválil účast 11 zemí v oblasti jednotné měny (běžně se používá pojem eurozóna) , i když v případě plnění fiskálních kritérií byla u některých zemí použita tolerantnější interpretace Smlouvy. Následně od 1. ledna 2001 do eurozóny přistoupilo i Řecko, ačkoli se následně ukázalo, že některé předložené statistické podklady, zejména v oblasti veřejných financí – byly záměrně zkreslené a neodrážely skutečnou situaci řeckého hospodářství. V letech 1997/98 byly přijaty právní akty, které dokončily přechod na euro po právní stránce.

Samotný přechod k bezhotovostnímu euru na počátku roku 1999 proběhl bez rušivých událostí. V průběhu tzv. konverzního víkendu byly přepočítány na euro vládní finance a redenominována do eura většina státních cenných papírů. Rovněž komerční banky byly připraveny poskytovat služby v nové měně. K prvnímu lednu 1999 nabyla účinnosti i národní legislativa v zemích eurozóny umožňující zavést euro jako národní měnu. Národní měny, které ještě dále existovaly po dobu tří let se podle právní fikce staly podjednotkami jednotné měny euro (tzv. nedecimální denominace).

Období let 1999–2001 bylo ve znamení přípravy na zavedení hotovostního eura. Situace v té době už byla zjednodušena tím, že byly vytvořeny potřebné instituce a mechanismy, zejména Evropská centrální banka, která vytvářela měnovou politiku eurozóny a koordinovala přípravu na vydávání oběživa v eurech. Situaci také zjednodušilo duální uvádění cen v přechodném období, které připravilo obyvatelstvo na nové hodnotové relace po zavedení eura. Z těchto důvodů bylo možno zkrátit původně uvažované období přechodu na hotovostní oběživo v eurech z půl roku na dva měsíce.

Současné složení eurozóny

Ke 12 zemím, které zavedly hotovostní euro v roce 2002, přibylo v roce 2007 Slovinsko, v roce 2008 Malta a Kypr, v roce 2009 Slovensko, v roce 2011 Estonsko a v roce 2014 Lotyšsko. Tyto země už zavedly euro podle tzv. jednorázového scénáře, kdy se euro začalo používat od data zavedení v hotovostním i bezhotovostním styku, bez přechodného bezhotovostního období (tzv. scénář Big bang). Počet zemí eurozóny tak dosáhl 17.

2. Ekonomická krize a hledání nových cest

Prvních 10 let fungování eura, ačkoli mezi jednotlivými zeměmi eurozóny docházelo k postupnému narůstání nerovnováh, lze označit za relativně klidné období. K tomu přispěly zejména následující faktory: hladký start nové měny, jeho načasování v období celosvětově nízkého cenového růstu, zejména v počátečním období relativně bezproblémové fungování jednotné měnové politiky (odkaz na externí web), snížení dlouhodobých úrokových sazeb ve většině členských zemí, postupné posilování kurzu eura vůči dolaru i nárůst používání eura jako mezinárodní obchodní a rezervní měny. Ve stejném období však mezi členskými zeměmi zejména vzhledem k jejich rozdílné míře konkurenceschopnosti narůstaly strukturální nerovnováhy projevující se mj. v rozdílné míře inflace či narůstajícími schodky nebo přebytky platební bilance.

Určitým zklamáním bylo, že se nenaplnila očekávání zvýšeného hospodářského růstu a produktivity práce, což bylo konstatováno i v hodnotící zprávě Evropské komise „Úspěchy a výzvy desetiletí Hospodářské a měnové unie" (odkaz na externí web)  z roku 2008.

Obyvatelstvo zemí eurozóny nepříznivě vnímalo nárůst cen, zejména u služeb, přestože samotný akt zavedení eura i postup při přepočtu cen měly být vzhledem k cenám neutrální.

Finanční a hospodářská krize a její důsledky na další vývoj eurozóny

Zlom v dosavadním vývoji Hospodářské a měnové unie přineslo vypuknutí finanční a hospodářské krize. Ve druhé polovině roku 2008 se krize projevila zvýšeným počtem úpadků bank většinou mimo EU (USA, Island), ale s přímým dopadem do aktiv většiny západoevropských bank. Krize bankovního sektoru se přelila do dalších odvětví, což si vyžádalo masivní zvýšení státních podpor a intervencí, vedoucí k překročení fiskálních maastrichtských kritérií daleko za hranici stanovenou ve Smlouvě. Plnou měrou se zároveň projevila i existence dlouhodobě naakumulovaných nerovnováh. Zhruba od přelomu let 2009/2010 proto lze hovořit o další fázi krize – krizi veřejného zadlužení (viz dále). Ta se projevila nejvíce na tzv. jižním křídle EU a dále v Irsku.

V reakci na tento vývoj byla jednak přijata rozhodnutí za účelem bezprostřední stabilizace situace v těchto zemích (viz kapitola Evropský mechanismus stability), a také byly podniknuty kroky k dlouhodobě orientované reformě ekonomického řízení Evropské unie a k posílení koordinace hospodářských politik členských států.

Nápravná opatření

V roce 2010 na březnovém zasedání Evropské rady proběhla diskuse o nutnosti dlouhodoběji orientovaných opatření k nápravě fiskální situace a nerovnováh v rámci eurozóny. Evropská rada rozhodla o ustavení Pracovní skupiny pro správu ekonomických záležitostí pod vedením předsedy Evropské rady H. Van Rompuye. Skupina předložila závěrečnou zprávu v říjnu 2010; zpráva obsahovala řadu doporučení v následujících oblastech:

  • posílení fiskální disciplíny zpřísněním a důslednější aplikací Paktu stability a růstu,
  • posílení národních fiskálních pravidel a rámců,
  • zlepšení kvality statistických dat,
  • zavedení nového systému dohledu nad makroekonomickými nerovnováhami včetně sankčního mechanismu,
  • prohloubení koordinace hospodářských politik zakotvením tzv. Evropského semestru;
  • ustavení stálého mechanismu stability pro státy eurozóny ve střednědobém horizontu,
  • posílení/vytvoření institucí poskytujících nezávislé makroekonomické a fiskální analýzy, a to na úrovni EU (EK) i na úrovni členských států.

Evropský semestr byl na nejvyšší úrovni schválen Evropskou radou v červnu 2010. Podstatou evropského semestru je snaha o koordinaci hospodářské politiky včetně sjednocení termínu předkládání programů stability/konvergenčních programů a národních programů reforem členskými státy. Ty jsou nově od roku 2011 předkládány v termínu do konce dubna běžného roku. Přínosem evropského semestru by měla být lepší koordinace hospodářských politik zemí EU. Doporučení vydaná Radou bude totiž možné zapracovat do návrhů státních rozpočtů a jejich střednědobých výhledů ještě v aktuálním roce.

Zpřísnění SGP, zavedení dohledu nad makroekonomickými nerovnováhami a stanovení minimálních požadavků pro národní fiskální rámce byly předmětem celkem šesti legislativních návrhů Evropské komise ze září 2010.

Vedle výše uvedených opatření v oblasti posílení odpovědnosti v oblasti rozpočtové politiky byly v nedávné době přijaty dva programové dokumenty v oblasti koordinace hospodářských politik: Strategie Evropa 2020 a Pakt Euro plus.

Strategie Evropa 2020 – je základní rozvojovou strategií EU jako celku do roku 2020. Schválila ji Evropská rada v červnu 2010 a obsahuje 5 hlavních (kvantifikovaných) cílů a 10 tzv. integrovaných hlavních směrů.

Na základě Národních programů reforem Evropská komise v roce 2011 připraví Společný strategický rámec, který by měl obsahovat převedení cílů Strategie Evropa 2020 do investičních priorit budoucí kohezní politiky EU po roce 2013; zahrnoval by Fond soudržnosti, Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond, Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova a Evropský rybářský fond.

Pakt euro plus

Původní neformální francouzsko-německý návrh na vznik Paktu pro konkurenceschopnost byl nahrazen společným návrhem stálého předsedy ER a předsedy Evropské komise, který byl následně upraven do konečné podoby Paktu pro euro, na níž se shodli nejvyšší představitelé eurozóny na summitu dne 11. března 2011. Dokument byl schválen na zasedání Evropské rady dne 24.–25. 3. 2011 pod názvem Pakt euro plus (odkaz na externí web).

Pakt je konzistentní s již existujícími ekonomickými nástroji či návrhy (jako jsou např. Strategie Evropa 2020, Evropský semestr, Pakt stability a růstu a nový rámec makroekonomického dohledu). Navazuje na ně vytýčením ambicióznějších politických cílů na nejvyšší politické úrovni, a to v několika klíčových oblastech. Návrh sleduje čtyři základní cíle:

  • podpořit konkurenceschopnost,
  • podpořit zaměstnanost,
  • přispívat k udržitelnosti veřejných financí,
  • posílit finanční stabilitu členských států EU.

Jednotlivé státy přijmou dobrovolně konkrétní závazky a k jejich splnění si na základě svého uvážení určí vlastní mix opatření, vždy pro období 12 měsíců. Pro ty oblasti, v nichž členský stát prokáže, že v nich nejsou opatření zapotřebí, žádné závazky a opatření neuvede. Konkrétní číselné hodnoty indikátorů plnění základních cílů nejsou dosud stanoveny.

Vláda ČR se rámcově stavěla k návrhům Paktu pozitivně, nicméně se rozhodla, že Česká republika se k němu zatím nepřipojí. Důvodem bylo zejména to, že ČR k vlastní přípravě Paktu přizvána nebyla a některé dopady Paktu jsou prozatím nejasné, např. v daňové oblasti. Ze zemí EU k Paktu dále nepřistoupily Velká Británie, Švédsko a Maďarsko. K Paktu je však možné přistoupit i v budoucnu.

3. Záchranné mechanismy/ESM

Na počátku roku 2010 finanční a ekonomická krize v EU vstoupila do dalšího stadia krize veřejného zadlužení některých zemí. V návaznosti na negativní vývoj v Řecku bylo nezbytné podniknout kroky pro zajištění finanční stability eurozóny a vytvořit rámec pro pomoc těm zemím EU, kterým případné dluhové problémy znemožní zajistit si na trhu další financování. Řecku byla v květnu 2010 poskytnuta půjčka ve výši 110 mld. eur, na které se podílely členské státy eurozóny dvoustrannými úvěry ve výši 80 mld. eur a MMF ve výši 30 mld. eur. Tyto kroky neznamenaly konečné řešení „řeckého problému“, krize zadlužení se nově projevila v polovině roku 2011. Do vážných problémů se v mezidobí dostaly i další státy, které se zejména díky problematickému stavu veřejných financí postupně staly středem pozornosti finančních trhů.

Záchranné mechanismy eurozóny

V květnu 2010 byl Radou ECOFIN schválen záchranný mechanismus o celkové kapacitě 750 mld. eur zahrnující prostředky z Evropského fondu finanční stability (European Financial Stability Facility – EFSF) ve výši 440 mld. eur, Evropského mechanismu finanční stabilizace(European Financial Stabilisation Mechanism – EFSM) o objemu 60 mld. eur a doplněný o předpoklad, že MMF na individuální bázi poskytne financování až do výše 50 % příspěvku EU. Tento záchranný mechanismus byl poprvé aplikován v listopadu 2010, kdy se kvůli záchraně svých bank dostalo do vážných dluhových potíží Irsko. (celková výše pomoci 85 mld. eur). V květnu 2011 byla schválena pomoc Portugalsku ve výši 78 mld. eur. V návaznosti na mimořádnou červencovou Evropskou radu v témže roce byla přislíbena další pomoc Řecku ve výši 109 mld. eur, na které se kromě prostředků z EFSF a IMF měl podílet rovněž soukromý sektor.

Česká republika není členem eurozóny, nemusela se tedy žádným způsobem podílet na EFSF. Naopak půjčky z EFSM, tedy facility Evropské komise, která funguje na podobném principu jako Balance of Payment facility (určené pro členské státy EU mimo eurozónu) a vztahuje se na všechny členské země EU, jsou zaručeny rozpočtem EU, do nějž přispívá i ČR (podíl ČR na zárukách činil 6,7 mld. Kč za půjčku Irsku a 7,7 mld. Kč za půjčku Portugalsku).

Vzhledem k tomu, že uvedený rámec pomoci měl pouze dočasný charakter s platností do roku 2013, byla ještě v roce 2010 zahájena diskuse nad vytvořením trvalého nástroje pro zajištění finanční stability eurozóny. Evropská rada v prosinci 2010 rozhodla o vytvoření trvalého Evropského mechanismu stability (ESM), který měl v roce 2013 nahradit uvedené dočasné nástroje EFSF a EFSM. Vznik tohoto mechanismu umožnilo doplnění článku 136 Smlouvy o fungování Evropské unie. ESM byl nakonec spuštěn oproti původním plánům dříve, a to k 15. říjnu 2012.

Znění tohoto doplňku a rámcová ustanovení o ESM byly schváleny na zasedání Evropské rady dne 24.–25. 3. 2011 (viz závěry Evropské rady 24–25.3., Příloha II – Soubor podmínek pro ESM – odkaz na externí web).

Charakteristika ESM

ESM, který vznikl na základě mezivládní smlouvy mezi členskými státy eurozóny, je považován za novou mezinárodní finanční institucí, která by měla být aktivována v případě, že to bude nezbytné k zajištění stability eurozóny jako celku. Objem ESM je 700 mld. eur s tím, že členské země eurozóny do něj vložily 80 mld. eur v hotovosti, 620 mld. eur pak zajistí ve formě disponibilního kapitálu, přičemž úvěrová kapacita tohoto mechanismu bude "pouze" 500 mld. eur, neboť 200 mld. eur je třeba k zajištění nejvyššího (AAA/Aaa) ratingu. Finanční pomoc je poskytována na bázi striktní podmíněnosti formou makroekonomických ozdravných programů a přísných analýz dluhové udržitelnosti prováděných EK a MMF ve spolupráci s ECB. Z ESM již čerpalo pomoc Španělsko (40 mld. eur z celkové sumy 100 mld. Eur, program byl již uzavřen), a nadále Kypr (přislíbeno 9 mld. eur z ESM, čerpáno 4,6 mld. eur).
V roce 2014 byla také schválena možnost přímé rekapitalizace bank usazených v eurozóně prostřednictvím ESM.

ČR a ESM

ČR není povinna ani vyzývána k účasti na ESM.

Země mimo eurozónu se nicméně mohou k půjčkám poskytovaným ESM připojit ad hoc. Pokud jde o dopad případného rozšíření eurozóny na ESM, zapojení do ESM není podmínkou pro přijetí eura, přístup k ESM je až důsledkem vstupu do eurozóny. Předpokládá se, že s přijetím eura se členský stát stane členem ESM se všemi závazky a právy s tím spojenými. Pokud jde o distribuční klíč pro rozdělení příspěvků do ESM, standardní klíč byl založen na podílu členských zemí na splaceném kapitálu ECB. Pro nové země eurozóny (tedy potenciálně i pro ČR v případě eventuelního vstupu do eurozóny) byl prosazen potenciálně výhodnější režim. Po přechodnou dobu 12-ti let (po vzniku ESM/po vstupu do eurozóny) příspěvkový klíč zohledňuje, pokud daná země dosahuje úrovně HDP na obyvatele pod 75 % průměru EU.

Současně se předpokládá i zapojení soukromého sektoru formou nesnižování finanční angažovanosti v průběhu využití prostředků ESM při řešení krize.

Česká republika ratifikovala Smlouvu o ESM v dubnu 2013.

 

4. Česká republika v HMU

Vstupem do EU k 1. 5. 2004 se Česká republika stala členem Hospodářské a měnové unie jako stát, na který se vztahuje výjimka na zavedení eura (Akt o podmínkách přistoupení ČR a dalších devíti zemích a o úpravách smluv, na nichž je založena EU – odkaz na externí web).

Jednotná měna euro by měla být zavedena poté, co naše země splní nezbytné podmínky (tzv. maastrichtská kritéria. To, zda země plní podmínky nutné pro zavedení eura, analyzují a vyhodnocují podle článku 140 Smlouvy o fungování EU (odkaz na externí web).

Evropská komise a Evropská centrální banka (odkazy na externí weby) ve svých Konvergenčních zprávách, které jsou vydávány jednou za dva roky nebo na žádost členského státu s výjimkou. Konečné rozhodnutí o splnění podmínek je učiněno na úrovni Rady EU (předpoklad:ve složení ministrů hospodářství a financí – ECOFIN). Česká republika si na rozdíl od Dánska a Velké Británie nemohla vyjednat tzv. trvalou výjimku na zavedení eura. Tato výjimka je proto pouze „dočasná“.

Každá členská země EU s dočasnou výjimkou na zavedení eura přistupuje k přijetí eura na základě vlastní strategie. To je rozdíl oproti dvanácti původním zemím, které zakládaly eurozónu. Tyto země přijaly euro koordinovaně.

Přistoupení ČR k eurozóně

Česká republika formulovala svou vizi o zavedení eura v r. 2003, kdy byla vládou ČR přijata Strategie přistoupení ČR k eurozóně (pdf, 173 kB) (tzv. Eurostrategie). V ní byl indikativně stanoven termín zavedení eura pro léta 2009–2010.

V roce 2005 bylo vytvořen orgán pro koordinaci legislativních a technických opatření pro zavedení eura – Národní koordinační skupina (odkaz na http://www.zavedenieura.cz), v roce 2006 vláda schválila jednorázový scénář přechodu na euro a v roce 2007 Národní plán zavedení eura v České republice (odkaz na externí web).

Ke specifikaci termínu zavedení eura v ČR mělo dojít na základě pravidelného vyhodnocení plnění konvergenčních kritérií a stupně ekonomické sladěnosti ČR s eurozónou, které je od roku 2005 každoročně připravováno Českou národní bankou a MF ČR. Toto vyhodnocení vyúsťuje do doporučení vládě ČR, zda by se ČR v následujícím roce měla či neměla zapojit do režimu měnových kurzů ERM II. Pro splnění maastrichtských kritérií je nezbytné setrvání v tomto systému po dobu nejméně dvou let. Je proto do něj nutné vstoupit nejméně tři roky před faktickým cílovým termínem zavedením eura (dva roky fungování v systému + rok nutný pro vyhodnocení a technickou přípravu). Vláda ČR v období platnosti původní verze Eurostrategie nerozhodla o vstupu do ERM II. Hlavním důvodem byl v té době stav veřejných financí, který České republice bránil ve splnění maastrichtského kritéria stanoveného pro tuto oblast, a nedostatečná sladěnost ekonomiky ČR s eurozónou. Došlo tak k překročení původně indikovaného termínu zavedení eura v letech 2009–2010.

Aktualizovaná a dosud platná Eurostrategie (pdf, 195 kB) z r. 2007 již žádný indikativní termín neobsahuje. Nadále dochází k pravidelnému vyhodnocování stupně ekonomické sladěnosti ekonomiky ČR s eurozónou a sledování plnění maastrichtských kritérií.

V souvislosti s globální hospodářskou krizí a stavem ekonomik některých slabších členů eurozóny (Řecko, Irsko, Portugalsko) na aktuálnosti nabyla diskuze o udržitelnosti projektu eura. K zintenzivnění diskuzí o výhodnosti či nevýhodnosti přijetí eura došlo proto logicky i v České republice. S ohledem na tento vývoj současná vláda ČR cílový termín zavedení eura nestanovila. Konstatovala však, že vláda připraví podmínky pro zavedení eura za předpokladu, že se euro bude vyvíjet jako smysluplný projekt. Zavedení eura bude rovněž možné pouze tehdy, bude-li úspěšně realizována konsolidace veřejných financí České republiky.

Aktuální vnitřní ani vnější podmínky proto nevytváří předpoklady, aby bylo o termínu zavedení eura v ČR rozhodnuto v blízkém horizontu. Z tohoto důvodu došlo i k utlumení praktických příprav na zavedení jednotné měny, které probíhají v Národní koordinační skupině pro zavedení eura (odkaz na externí web).

Otázka přijetí eura v ČR bude proto záviset nejen na provedení nezbytných reforem, ale ve značné míře i na tom, jak se eurozóně podaří vyrovnat se současnými výzvami, které se dotýkají základních fundamentů jejího fungování.